Chính sách tài chính cho ứng phó với biến đổi khí hậu: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam - Tác giả: PGS.TS Hoàng Văn Hoan
17/05/2016 11:40|
CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CHO ỨNG PHÓ VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM PGS.TS Hoàng Văn Hoan Trong thời gian qua, biến đối khí hậu (BĐKH) đã trở thành vấn đề được quan tâm trên phạm vi toàn cầu, vì những tác động của nó đối với các hoạt động kinh tế - xã hội của loài người. BĐKH đã gây ra những tác động tiêu cực đến một bộ phận dân số trên thế giới, đặc biệt tại các nước đang phát triển như Việt Nam. Để khắc phục những hậu quả của BĐKH và phục hồi lại môi trường, dự kiến Việt Nam cần khoản 30 tỉ USD cho các hoạt động ứng phó với BĐKH từ nay đến năm 2030. Đối với một nước đang phát triển như Việt Nam, thì số tiền trên là rất lớn từ một ngân sách hạn hẹp. Để làm được điều này, Chính phủ Việt Nam cần đưa ra các chính sách tài chính hợp lý để thu hút được các nguồn lực trong nước và quốc tế cho hoạt động ứng phó với BĐKH. Nghiên cứu này tập trung phân tích các chính sách huy động vốn cho ứng phó với BĐKH tại các quốc gia trên thế giới và khu vực. Đây sẽ là cơ sở để so sánh với chính sách tài chính đang được sử dụng tại Việt Nam, từ đó sẽ đưa ra những khuyến nghị nhằm cải thiện hiệu quả chính sách tài chính ứng phó với BĐKH tại Việt Nam. 1. Chính sách tài chính cho biến đổi khí hậu Cho đến nay BĐKH được hiểu là sự thay đổi đáng kể, lâu dài các thành phần khí hậu, “khung” thời tiết từ bình thường vốn có lâu đời nay của một vùng cụ thể, sang một trạng thái thời tiết mới, đạt các tiêu chí sinh thái khí hậu mới một cách khác hẳn, để rồi sau đó, dần dần đi vào ổn định mới. Đặc trưng lớn nhất của BĐKH được thể hiện quả thay đổi thường gặp sau: Thứ nhất, nhiệt độ trung bình của bề mặt trái đất tăng lên, dẫn đến mực nước biển dâng lên do sự tan băng ở các Cực và các đỉnh núi cao. Thứ hai, sự thay đổi năng suất sinh học của các hệ sinh thái, chất lượng và thành phần của thủy quyển, sinh quyển, địa quyển. Thứ ba, các thiên tai và hiện tượng thời tiết cực đoan (nắng nóng, giá rét, bão, lũ lụt, hạn hán...) xảy ra với tần xuất cao, bất thường và cường độ tăng lên. Các hiện tượng trên đã ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến sản lượng của nền kinh tế thế giới, theo ước tình hàng năm nền kinh tế thế giới tổn thất từ 2% đến 6% GDP vì tác động của BĐKH. Việt Nam, theo dự đoán, là một trong số ít nước sẽ phải chịu hậu quả năng nề nhất của BĐKH. Nếu nhiệt độ tăng 2 độ C thì mực nước biển dâng 1m, có thể làm mất 12,2% diện tích đất là nơi cư trú của 23 % dân số (khoảng 21 triệu người). Riêng với đồng bằng sông Cửu Long, nếu mực nước biển dâng như dự báo vào năm 2030 sẽ khiến khoảng 45% diện tích đất của khu vực này có nguy cơ bị nhiễm mặn cực độ và gây thiệt hại mùa màng nghiêm trọng do lũ lụt và úng. Nếu mực nước biển dâng 1m, mà không có các hoạt động ứng phó, phần lớn ĐBSCL sẽ hoàn toàn ngập trắng nhiều giai đoạn dài trong năm, và thiệt hại tài sản ước tính lên tới 17 tỷ USD. Hội nghị thượng đỉnh khí hậu thế giới COP 21 (Thỏa thuận Paris) đã thông qua thỏa thuận với sự đồng thuận của 195 nước thành viên Công ước khung của Liên Hợp Quốc về BĐKH. Họ nhất trí hạn chế mức tăng nhiệt độ Trái Đất không quá 2 độ C so với thời kỳ tiền Cách mạng công nghiệp, và sẽ cố gắng đưa con số này về mức 1,5 độ C. Để đạt được mục tiêu này, các quốc gia phát triển sẽ cung cấp tài chính giúp các nước đang phát triển chuyển đổi sang sử dụng năng lượng tái tạo, cũng như tăng cường khả năng ứng phó với các thảm họa thiên nhiên do BĐKH gây ra, như hạn hán hay lũ lụt. Cụ thể, các nước phát triển cam kết sẽ chi tối thiểu 100 tỷ USD mỗi năm cho nội dung này, tính từ năm 2020, sau đó sẽ được tăng dần lên và hai năm sẽ báo cáo một lần về mức đóng góp của mình.
Hình 1: Nội dung chính của thỏa thuận Paris (nguồn: AFP) Để có được nguồn tài chính cho ứng phó với BĐKH, thì quá trình hoạch định chính sách tài chính quốc gia cần thích ứng với đặc điểm và yêu cầu của từng thời kỳ phát triển. Chính sách tài chính (CSTC) đòi hỏi phải được cụ thể hóa bằng các giải pháp thích hợp, như chính sách đối với NSNN, CSTC cho các doanh nghiệp, CSTC đối với dân cư, chính sách xây dựng và phát triển thị trường tài chính. Hình 2: Cơ cấu chính sách tài chính (nguồn: Multinational Business Finance) - Chính sách huy động và sử dụng vốn: Thể hiện ở các định hướng huy động – sử dụng vốn hiệu quả hợp lý. - Chính sách tài chính doanh nghiệp: Tạo điều kiện cho các doanh nghiệp có thể sử dụng vốn hiệu quả và bình đẳng trong sản xuất kinh doanh; - Chính sách tài khóa: Chính sách quan trọng nhất trong chính sách tài chính quốc gia, đảm bảo cân bằng ngân sách Nhà nước trong dài hạn; - Chính sách tiền tệ tín dụng: công cụ chủ yếu phục vụ lưu thông vốn trong nền kinh tế. Ngân hàng Nhà nước sử dụng công cụ hoặc trực tiếp hoặc gián tiếp tác động vào thị trường tiền tệ, qua đó tác động vào hoạt động kinh tế theo định hướng. - Chính sách tài chính đối ngoại: Nhà nước định hướng việc mở rộng các quan hệ tài chính với nước ngoài, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn từ các đối tác này để phát triển kinh tế và cải thiện các điệu kiện xã hội. Hiện nay, các quốc gia đều coi tổng nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH là toàn bộ lượng tài chính được huy động từ các nguồn lực tài chính từ bên trong và bên ngoài môt quốc gia cho mục đích ứng phó với BĐKH. Vì thế, các nguồn lực tài chính có thể được huy động từ kênh sau: - Ngân sách nhà nước trích lập ra một phần cho ứng phó với BĐKH. - Huy động nguồn lực tài chính thông qua hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân. Nguồn lực tài chính này có thể được sử dụng đầu tư trực tiếp dưới các hình thức như: thành lập và vận hành công ty; ưu đãi về thuế cho doanh nghiệp,... Hiện nay, cơ chế PPP đang được khuyến khích sử dụng trong việc huy động nguồn lực tài chính từ các doanh nghiệp cho các dự án ứng phó BĐKH. - Huy động nguồn lực tài chính ứng phó với BĐKH thông qua các định chế tài chính, thông qua hệ thống ngân hàng thương mại; thị trường chứng khoán. Hiên nay, các quốc gia phát triển đã hình thành trị trường carbon và trái phiếu xanh... - Huy động nguồn lực tài chính từ nguồn vốn vay ưu đãi và viện trợ của nước ngoài ứng phó với biến đổi khí hậu, bao gồm: các Quỹ quốc tế; các chương trình quốc tế; các nguồn vốn song phương và đa phương khác. 2. Thực tế CSTC cho ứng phó với BĐKH tại các quốc gia trên thế giới Hoa Kỳ là quốc gia phát thải khí nhà kính nhiều thứ hai trên thế giới, họ cam kết giảm lượng phát thải các bon khoảng 17% trước năm 2020; 42% trước năm 2030 và 83% trước năm 2050 (so với lượng phát thải năm 2005). Với tiềm lực kinh tế mạnh là tiền đề để Hòa Kỳ thực thi các chính sách tài chính cho ứng phó với BĐKH: - Thành lập quỹ khí hậu quốc gia để tập hợp các nguồn lực bên trong và bên ngoài liên quan tới BĐKH vào trong một quỹ tập trung duy nhất. Quỹ này sau đó sẽ phân phối lại thông qua các công cụ tài chính khác nhau để hướng tới các dự án “xanh” tại Mỹ hoặc các quốc gia đối tác. - Thị trường Carbon quốc gia: nỗ lực sử dụng cơ chế thị trường để giảm thiểu phát thải khí nhà kính toàn cầu (GHG) bằng cách đặt giá cho lượng phát thải đó. Pháp đặt mục tiêu tham vọng về giảm phát thải GHG ở mức 75% cho giai đoạn 2005 – 2050. Ngân sách nhà nước được cấu trúc theo theo nhiệm vụ, chương trình và hành động, BĐKH là một trong 15 chính sách đa ngành nằm trong Văn bản Chính sách Đa ngành (DPT), nó đã được hình thành như một công cụ để hỗ trợ lồng ghép BĐKH vào tất cả các bộ. Tỷ lệ dành cho BĐKH từ ngân sách được cơ quan chịu trách nhiệm của mỗi chương trình đánh giá với sự điều phối của Vụ Năng lượng và Khí hậu. Chính phủ Pháp tích cực phối hợp với Ủy ban Châu Âu hình thành các Quỹ cơ cấu Châu Âu để hộ trợ các hoạt động bảo vệ môi trường tại các bang. Ngoài ra, thị trường các bon được Pháp vận hành theo phương thức tăng giá khí thải đều theo các năm, từ 30€ một tấn CO2 tương đương năm 2010 đến 100€ năm 2030 và vẫn tiếp tục tăng trong thời gian tiếp theo (báo cáo Quinet). Gần đây nhất, Chính phủ Pháp đã ban hành Cơ chế Giấy chứng nhận trắng để khuyến khích hiệu quả năng lượng (10/2013). Hàn Quốc đang trải qua những thay đổi về thông số khí hậu, bao gồm nhiệt độ hàng năm, lượng mưa, và lượng mưa. Vì thế, Hàn Quốc đã ban hành một chính sách giảm 30% carbon đến năm 2020. Năm 2010, Hàn Quốc ban hành Đạo Luật khung về Ít phát thải cácbon và Tăng trưởng xanh. Chính phủ xây dựng một chính sách thuế carbon để chuẩn bị cho xu hướng tương lai của thị trường carbon, thuế carbon sẽ tạo áp lực cho các công ty Hàn Quốc đang sử dụng các công nghệ phát thải nhiều carbon dioxide. Chính phủ đã có chính sách hỗ trợ tài chính khuyến khích các công ty đầu tư phát triển công nghệ mới có hiệu quả sẽ làm giảm lượng phát thải Carbon, “nguyên tắc 2% ngân sách” được thiết lập, là chính sách phân bổ 2% ngân sách cho việc thực hiện các chiến lược tăng trưởng xanh. Trong tương lai gần, Hàn Quốc khuyến khích phát hành trái phiếu xanh từ các doanh nghiệp để tạo lực cho tăng trưởng xanh trong tương lai. Nhật Bản giữ một vai trò quan trọng trong những nỗ lực toàn cầu về vấn đề huy động nguồn lực tài chính ứng phó với những BĐKH ở các nước đang phát triển, cam kết đóng góp 10 tỉ USD trong vòng 5 năm từ 2008-2012 cho hoạt động thích ứng, nâng cao khả năng tiếp cận với công nghệ sạch và hoạt động giảm nhẹ tác động BĐKH. Nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH tại Nhật Bản được huy động từ: - Nguồn tài chính công, đây cũng là đòn bẩy thúc đẩy đầu tư tư nhân - Nguồn tài chính tư nhân: Nhật Bản là quốc gia duy nhất cụ thể hóa mức độ tài chính tư nhân được cam kết và huy động trong bản báo cáo về triển khai Fast- Start Finance, như cam kết trong Công ước Liên hiệp quốc về BĐKH. - Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản JBIC: khởi động dự án LIFE Initiative (Tiên phong đầu tư vì Môi trường tương lai) nhằm hỗ trợ chính phủ và khu vực tư nhân ở các nước đang phát triển đầu tư trong lĩnh vực môi trường. Tiếp theo, JBIC cam kết thực hiện dự án Greeen Initiative (Hành động toàn cầu vì sự hòa hợp giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường), chương trình nhằm hỗ trợ những dự án nhằm giảm sự phát thải GHG và tìm kiếm huy động quỹ tư nhân mới ở các nước đang phát triển. - Bảo hiểm đầu tư và xuất khẩu Nippon (NEXI): khởi động chương trình Bảo hiểm thương mại và đầu tư nhằm ngăn chặn sự nóng lên toàn cầu. Chương trình bảo hiểm toàn bộ 100% rủi ro liên quan đến chính trị cho các dự án và hoạt động xuất khẩu liên quan đến hoạt động ứng phó với BĐKH. NEXI đầu tư 4 dự án liên quan đến BĐKH với tổng số tiền 348 triệu USD. Nhật Bản cam kết mở rộng tài chính tư và tài chính công cho hoạt động thích ứng với BĐKH, tận dụng sự kết hợp mới giữa cho vay ưu đãi và các công cụ bảo hiểm của các công ty tư nhân cho hoạt động ứng phó với BĐKH. Ngoài ra, Nhật Bản tiếp tục hỗ trợ để huy động nguồn tài chính tư nhân thông qua các kênh đa phương bao gồm hỗ trợ để thiết lập Quỹ môi trường xanh. Thái Lan chịu tác động của BĐKH gây ra những hiên tượng thời tiết cực đoan như bão nhiệt đới, lũ lụt và hạn hán. Những hiện tượng này một tác động đến cả ba lĩnh vực quan trọng: nông nghiệp, du lịch và thương mại của Thái Lan. Để thích ứng với BĐKH và giải quyết nhu cầu ngày càng tăng về năng lượng, Thái Lan đã định hướng các kế hoạch hành động chi tiết cho các hoạt động thích ứng trong tương lai như xây dựng năng lực thích ứng và giảm thiểu các tổn thương do tác động của BĐKH; thúc đẩy các hoạt động giảm thiểu khí nhà kính; và hỗ trợ hợp tác quốc tế để đạt được các mục tiêu chung của giảm nhẹ BĐKH và phát triển bền vững. Để thực hiện được Kế hoạch tổng thể về BĐKH (2010-2019), Thái Lan đã cố gắng huy động nguồn lực tài chính của tất cả các ngành, khu vực công và tư, các quỹ khí hậu, các viện nghiên cứu, và mọi công dân: - Chính quyền thành phố Bangkok lên kế hoạch giảm khí phát thải nhà kính của thành phố so với mức hiện nay dự kiến trong năm 2012 khoảng 15%, nguồn kinh phí 300 triệu USD được hỗ trợ bởi Quỹ Công nghệ sạch (CTF). - Thái Lan định hướng tiếp cận tài chính từ các Quỹ khí hậu trên thế giới cho các dự án ứng phó với BĐKH, bằng cách nhờ UNDP quản lý các dự án được tài trợ bởi các quỹ quốc tế. - Thái Lan hình thành quỹ tự nguyện cho việc trông rừng và bảo vệ rừng theo ý tưởng giảm phát thải carbon từ REDD. Các công cụ thị trường thực hiện trong lĩnh vực chọn xếp thứ tự ưu tiên như sau: + Tín dụng giảm phát thải tự nguyện trong nước: công cụ sẽ được thực hiện tại các thành phố tự nguyện và các nhà máy phát thải nhiều carbon khắp Thái Lan để thúc đẩy các doanh nghiệp xã hội và phát triển bền vững. + Kinh doanh phát thải trong nước: công cụ này sẽ được thực hiện tại các nhà máy ở các khu vực bất động sản công nghiệp. - Thúc đẩy thành lập cơ chế phát triển sạch (CDM) và thị trường carbon tại Thái Lạn nhằm tạo động lực cho các doanh nghiệp giảm phát thải khí carbon. Có thể thấy xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới về huy động nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH đều coi trọng thị trường cacbon và thúc đẩy cơ chế phát triển sạch. Tuy nhiên, mỗi quốc gia do đặc thù riêng của mình sẽ có những cách thực hiện khác nhau như: dựa vào các quỹ quốc tế, hày bằng nguồn nội lực trông nước, ban hành các đạo luật về môi trương, hay thành lập các cơ quan chuyên trách cho ứng phó với BĐKH. 3. Kinh nghiệm cho Việt Nam trong huy động tài chính ứng phó với BĐKH Trong thời gian qua, Việt Nam đã chịu nhiều tác động tiêu cực của BĐKH, làm ảnh hưởng đến phát triển kinh tế xã hội. Chính phủ Việt Nam đã có những chương trình hành động ứng phó với BĐKH, điển hình là Quyết định Số: 1719/QĐ-TTg vào tháng 11 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SP-RCC), thể hiện được quyết tâm của Việt Nam việc phối hợp với cộng đồng quốc tế ứng phó với BĐKH. Tuy nhiên, Việt Nam là một nước đang phát triển, nguồn ngân sách còn hạn hẹp, trình độ khoa học công nghệ còn tương đối thấp. Do đó, việc huy động nguồn lực để ứng phó với BĐKH từ các kênh khác nhau là hết sức cần thiết. Từ kinh nghiệm của các quốc gia khác, Việt Nam cũng cần: Thứ nhất, Đánh thuế carbon: đánh thuế sử dụng nguyên liệu sản sinh nhiều khí carbon và tạo ưu đãi trong đầu tư vào nguồn năng lượng sạch có thể tái tạo. Khoảng 40 quốc gia trên thế giới đã xây dựng kế hoạch đánh thuế carbon. Thứ hai, Loại bỏ năng lượng hóa thạch theo lộ trình nhất định. Thứ ba, Thúc đẩy phát triển công nghệ sử dụng hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo. Thứ tư, Xây dựng các chiến lược huy động nguồn lực tài chính trong khu vực tư nhân thông qua các dự án PPP cho ứng phó với BĐKH. Các dự án cho ứng phó với BĐKH thường kéo dài và lợi nhuận thấp. Vì thế, Chính phủ cần có cam kết thể chế đảm bảo lợi ích của nhà đầu tư và hạn chế rủi ro cho họ. Khi điều này được thực hiện, thì đây chính là chía khóa để mở cửa cho nguồn tài chính dưới dạng PPP vào các dự án ứng pho với BĐKH. Tháng 9-2012, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh thời kỳ 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2050. Năm 2014, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2014-2020. Tuy nhiên, để Chiến lược đảm bảo thành công thì phải có nguồn lực, trong đó có nguồn lực về tài chính. Do đó, cần xây dựng và triển khai khuôn khổ đính hướng về tài chính xanh và các sản phẩm tài chính xanh cho các DN hoạt động trên thị trường chứng khoán, góp phần thực hiện thành công chiến lược tăng trưởng xanh, chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng phát triển bền vững. Động lực thúc đẩy thị trường trái phiếu “xanh” phát triển nhanh chóng xuất phát từ chính nhu cầu về nguồn vốn của các nhà phát hành và các cam kết của nhà đầu tư về tài trợ cho chống biến đổi khí hậu, cũng như những lợi ích kép mà nó mang lại cho cả nhà đầu tư và nhà phát hành. Trái phiếu “xanh” vừa đem đến nguồn tài chính cho các quốc gia triển khai các dự án năng lượng sạch, giảm tác động và thích nghi với BĐKH, trong khi mang lại cho các nhà đầu tư nguồn tín dụng chất lượng cao, lợi tức từ các khoản đầu tư, cùng với những lợi ích tích cực về mặt môi trường. Bên cạnh đó, công nghệ “sạch” cũng đang là một xu hướng được các nhà đầu tư lựa chọn trước những nguy cơ do BĐKH và các vấn đề môi trường Cụ thể đề án phát triển các sản phẩm của thị trường vốn xanh gồm: Trái phiếu xanh là các trái phiếu DN xanh, phát hành cho các dự án xanh hoặc các sản phẩm xanh; Trái phiếu Chính phủ và trái phiếu chính quyền địa phương phục vụ cho các mục tiêu, chương trình, dự án xanh; Bộ chỉ số xanh để theo dõi, đánh giá và giao dịch trên thị trường vốn; Các chứng chỉ đầu tư xanh do các Quỹ đầu tư phát hành cho các dự án, chương trình và lĩnh vực xanh. Do thị trường trái phiếu còn kém phát triển, tiềm năng phát triển của nó còn rất lớn và nếu phát triển được thị trường này, khả năng huy động vốn từ khu vực tư nhân cho đầu tư phát triển rất hứa hẹn. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. PGS.TS. Trần Thục, PGS.TS. Nguyễn Văn Thắng, 2012, Kịch bản Biến đổi khí hậu và nước biển dâng cho Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường. 2. Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường (2011), Hướng dẫn kỹ thuật “Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu và xác định các giải pháp thích ứng”, Nxb Tài nguyên – Môi trường. 3. Claire Dupont, Sebastian Oberthür, 2012. Insufficient climate policy integration in EU energy policy: the importance of the long-term perspective. 4. Dupont C, 2011, Climate Policy Integration in the EU. In W.L.Filho (Ed). The Economic, Social and Political Elements of Climate Change. (Berlin, Springer Verlag). 5. Cochran, I. et al. (2014), “Public Financial Institutions and the Low-carbon Transition: Five Case Studies on Low-CarbonInfrastructure and Project Investment”, OECD Environment Working Papers, No. 72, OECD Publishing. 6. Dr. Jörn Brömmelhörster (2011), The economics of climate change in Southeast Asia: A regional review. 7. Barbara Buchner, Martin Stadelmann, Jane Wilkinson, Federico Mazza, Anja Rosenberg, Dario Abramskiehn, (2014), Te Global Landscape of Climate Finance 2014, Climate Policy Initiative.
Share Post Một số bài viết khác |
