Lý thuyết về thể chế và thể chế phát triển vùng - Dẫn theo PGS.TS Hà Huy Thành

25/01/2016 06:07

LÝ THUYẾT VỀ THỂ CHẾ VÀ THỂ CHẾ PHÁT TRIỂN VÙNG

 

  1. QUAN NIỆM LÝ THUYẾT VỀ THỂ CHẾ

     Đã có rất nhiều khái niệm về thể chế (institution) khác nhau được đưa ra, nhưng cho tới nay vẫn chưa có khái niệm nào nhận được sự đồng thuận rộng rãi. Sở dĩ như vậy là vì mỗi tác giả tiếp cận thể chế trên các góc độ khác nhau, mục tiêu phân tích cũng như phạm vi phân tích cũng khác nhau. Mặc dù vậy, lại có sự đồng thuận về những gì không nằm trong khái niệm thể chế. Thể chế không không phải là vốn tự nhiên hay mang đặc điểm của vốn tự nhiên như đất đai, khoáng sản hay sông ngòi; cũng không phải là vốn sản xuất như nhà máy hay đường sá. Thay vào đó, nó mang những đặc trưng gắn với con người trong xã hội, nhưng lại không phải là các đặc tính thuần túy liên quan tới sinh học, năng lực hay sở thích (Davis, 2010). Và như vậy, thể chế cũng không phải là vốn con người. Ngoài ra, mặc dù liên quan mật thiết tới vốn xã hội, nhưng thể chế cũng không đơn thuần là vốn xã hội.

     Ở khía cạnh khác, thể chế cũng không bó gọn trong một lĩnh vực cụ thể của đời sống con người. Nó không chỉ liên quan đến vấn đề kinh tế như phân bố nguồn lực khan hiếm; đến vấn đề chính trị như cấu trúc hay sự phân chia quyền lực nhà nước; mà còn liên quan tới cả vấn đề xã hội như sự công bằng hay vấn đề môi trường như kiểm soát sự ô nhiễm. Nó hiện diện ở mọi lĩnh vực trong đời sống con người, xuyên suốt và kết nối các lĩnh vực với nhau để hình thành một chỉnh thể có tổ chức của các cộng đồng.

     Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, hầu hết các khái niệm về thể chế đều đặt trọng tâm vào các nhân tố mang tính xã hội mà ít nhiều ảnh hưởng đến hành vi của con người. John Commons, một trong những nhà kinh tế học thể chế thời kỳ đầu, đã xem thể chế như một dạng hành động tập thể nhằm đạt được sự kiểm soát, giải phóng và mở rộng hành động cá nhân (Commons, 1931). Các mục tiêu hướng tới ở đây của thể chế vừa đối lập vừa thống nhất với nhau. Các thỏa thuận của xã hội trong kiểm soát hành động cá nhân, trong những phạm vi nhất định, chính là điều kiện để đảm bảo và mở rộng sự tự do của mọi thành viên trong xã hội.

     Định nghĩa về thể chế hiện được dẫn nhiều nhất hiện nay là của Douglas North, nhà kinh tế học thể chế đi tiên phong trong việc xây dựng khung khổ phân tích, tích hợp các vấn đề thể chế vào mổ xẻ các vấn đề kinh tế. Cách tiếp cận của North không chỉ được các nhà kinh tế sử dụng, mà còn được nhiều nhà khoa học ở các lĩnh vực khoa học xã hội khác bổ sung, chỉnh sửa nhằm đặt nền móng cho các phân tích của họ về thể chế. North (1994) cho rằng thể chế là những ràng buộc do con người đặt ra để tạo khuôn khổ cho các mối quan hệ tương tác của mình. Thể chế bao gồm các ràng buộc chính thức (quy tắc, luật, hiến pháp...) và phi chính thức (chuẩn mực hành vi, tục lệ, quy tắc ứng xử...), và các đặc trưng thực thi của chúng. Thể chế chính là "luật chơi" còn tổ chức và cá nhân trong đó là "người chơi".

     Ở khía cạnh khác, North (1990) khẳng định rằng khi kết hợp với nhau, các thể chế xác định cấu trúc động cơ của xã hội và nền kinh tế. Chúng có thể được tạo ra hoặc tiến triển theo thời gian, và được con người thay đổi. Quan niệm của North trước hết xuất phát từ cá nhân, tiếp theo cách phân tích sự kết hợp giữa các lựa chọn cá nhân với các ràng buộc thể chế lên các tập hợp lựa chọn đó. Thể chế bao hàm 3 đặc điểm chính: i) Do con người tạo ra; ii) Xác định cấu trúc động cơ và hình thành quan hệ tương tác; và iii) Có các ràng buộc chính thức và phi chính thức, và có các đặc trưng về mặt thực thi.

     Cũng tương tự như trên, Avner Greif (2006) cho rằng thể chế là một hệ thống các nhân tố xã hội liên kết với nhau tạo nên quy cách ứng xử, trong đó các nhân tố này mang tính phi vật chất, do con người tạo ra nhưng nằm ngoài mỗi cá nhân mà chúng ảnh hưởng, bao gồm cả quy tắc, niềm tin, chuẩn mực, và tổ chức. Hay Glaeser et al. (2004) chỉ đơn giản cho rằng thể chế là những ràng buộc tương đối lâu dài và ổn định.

     Ở góc nhìn khác Nabli and Nugent (1989) cho rằng thể chế là một tập hợp các cấu trúc điều tiết quan hệ giữa các cá nhân và nhóm, tương đối ổn định, và có thể là các tổ chức hay tập hợp các quy tắc trong tổ chức. Quan niệm này nêu lên 3 đặc điểm chính của thể chế: i) Các quy tắc là trung tâm và cơ bản; ii) Có khả năng điều tiết hành vi của cá nhân và nhóm, nghĩa là có thể áp dụng trên thực tiễn và tạo nên sự tuân thủ; và iii) Có thể đoán định được do tính ổn định và sự lặp lại.

     Vấn đề mà nhiều học giả nhấn mạnh trong quan niệm về thể chế chính là các yếu tố xã hội ảnh hưởng tới hành vi, chứ không phải các yếu tố thuộc về môi trường tự nhiên hay năng lực và sở thích của cá nhân. Tuy nhiên, bản thân điều này cũng tương đối trừu tượng và khó định hình một cách rạch ròi. Thể chế có thể đôi khi tạo ra các động cơ về vật chất; lúc khác lại tác động đến cảm xúc; có khi lại kích thích tình cảm đạo đức; có lúc định hình mong muốn về địa vị xã hội; và thỉnh thoảng điều khiển khả năng nhận thức của con người trong lựa chọn hành động (Davis, 2010).

     Vì vậy, cũng cần làm rõ hơn một số khía cạnh có liên quan đến các khái niệm nêu trên. Khái niệm của North (1994) thể hiện sự tách bạch giữa bản thân thể chế và hành vi nó ảnh hưởng, cũng như luật chơi tách biệt với người chơi và cách trò chơi được tiến hành. Trong khi đó, Greif (2006) không có sự phân biệt rạch ròi như vậy. Tác giả này cho rằng thể chế không phải là các quy tắc đặc thù nằm ngoài cuộc chơi, mà hành vi của những người ban hành và thực thi luật chơi cũng phải được cắt nghĩa bởi thể chế, cũng như các dạng hành vi khác. Nói cách khác thể chế và động cơ của những người ban hành và thực thi nó mang tính nội sinh, và thể chế thể hiện sự cân bằng của trò chơi hơn là luật chơi. Ở khía cạnh này, khái niệm thể chế của Greif giống với của Commons (1931) khi cho rằng thể chế thể hiện các cam kết hành động tập thể có thể thay đổi khi cần thiết; nghĩa là thể chế tạo khuôn khổ cho trò chơi diễn ra, nhưng khi đã diễn ra rồi trò chơi lại có tác động ngược làm thay đổi khuôn khổ ban đầu nhằm làm cân bằng các động cơ và lợi ích. Tuy nhiên đây là quá trình cân bằng động, diễn ra liên tục và luôn có xu hướng phá vỡ các cân bằng tĩnh tương đối trước đó.

     Mặt khác, Greif (2006) cũng cho rằng thể chế phải có những ảnh hưởng có thể quan sát được đến hành vi. Theo ý này, một điều khoản hiến pháp, một điều luật, một quy định pháp lý hay một quy tắc đạo đức hoặc niềm tin, nếu không ảnh hưởng tới hành vi, sẽ không được xem là thành tố của thể chế. Tuy nhiên, cách tiếp cận này có nhiều hạn chế ở một số điểm: i) Việc quan sát ảnh hưởng rất khó khăn; ii) Trong nhiều trường hợp, có sự ảnh hưởng lấn át của các yếu tố phi thể chế lên hành vi; và iii) Khó có thể hình dung một khung thể chế tổng quát với các thành tố cấu thành nếu với mỗi thành tố đều phải xem nó có ảnh hưởng trên thực tế hay không. Mặc dù vậy, cách tiếp cận này đem lại các gợi ý trong việc nhìn sâu hơn các thể chế, đặc biệt trong mối tương quan giữa những quy tắc thành văn mang tính luật định (de jure) với những gì có liên quan diễn ra trên thực tế (de facto).

     Sự khó khăn trong ý định phân tách thể chế với hành vi, giữa "luật chơi" với "người chơi" như trong quan niệm của North (1994) còn thể hiện ở câu hỏi liệu khái niệm thể chế có bao hàm các "tổ chức" như trong cách nhìn của Nabli and Nugent (1989). Các thuật ngữ này trong đời thường đôi khi có thể được sử dụng thay thế nhau càng làm cho sự phân định thêm phức tạp. Bởi lẽ khi người ta nói đến một thể chế mạnh hay yếu, họ bàn không chỉ về các điều luật ghi trên giấy, mà còn về các tổ chức và các thức thực thi chúng. Ngay cả trong khái niệm của North về thể chế cũng nói đến các đặc trưng về mặt thực thi, mà về mặt này thì đương nhiên bao hàm các tổ chức. Các hành vi của cá nhân và nhóm không chỉ bị ảnh hưởng bởi các quy tắc ứng xử hay điều luật, mà còn bởi các đặc trưng về mặt thực thi các quy tắc hay điều luật đó của các tổ chức. Vì vậy, sự tách biệt thể chế và tổ chức sẽ chỉ có ý nghĩa nếu xem xét thể chế trên giác độ hẹp, ảnh hưởng đến một số nhóm hành vi nhất định.

     Trong khi đó, Glaeser et al. (2004) cho rằng các thể chế phải tương đối lâu bền. Điều này dẫn đến sự phân biệt giữa "thể chế" và "chính sách", với hàm ý thể chế bao hàm các loại quyền tài sản hay quyền công dân mang tính ổn định lâu dài, trong khi chính sách hướng tới các vấn đề cụ thể mang tính ngắn hạn hơn nhiều như tiền lương, giá cả hay trợ cấp. Tuy nhiên, sự phân biệt này chứa đựng một số vấn đề: i) Nếu thể chế là các ràng buộc hay "luật chơi" và ảnh hưởng tới hành vi của cá nhân và nhóm, thì chính sách cũng có các đặc điểm tương tự; và ii) Bản thân các thể chế tương đối ổn định như hiến pháp cũng có thể thay đổi và bổ sung, và ở một vài nơi điều này còn diễn ra thường xuyên, cùng lúc một vài chính sách lại có tính ổn định và lâu dài hơn. Song cách nhìn này lại cũng gợi mở cách phân loại thể chế dựa trên chiều cạnh khác. Đó là có thể xem một số thể chế mang tính cơ bản, nghĩa là đảm bảo quyền con người cả về kinh tế, chính trị, dân sự, văn hóa...; và một số khác mang tính khuyến khích, trợ giúp. Hai nhóm này quan hệ tương tác, bổ sung, và nếu theo xu hướng tiến bộ, hướng đến việc mở rộng sự lựa chọn, hay tự do của cá nhân trong xã hội.

     Đối với vấn đề liên quan tới thời gian, cách quan niệm của Clague et al. (1997) có nhiều điểm hợp lý hơn. Theo đó, có thể chia thể chế thành ba nhóm: i) Các khuôn khổ mang tính hiến pháp, nghĩa là các quy tắc thành văn cơ bản (có một số nước hiến pháp không thành văn); ii) Các khuôn khổ mang tính truyền thống văn hóa, bao gồm các chuẩn mực ứng xử và mẫu hình đạo đức trong xã hội; và iii) Các quy định mang tính thể chế, như nêu rõ trong những điều kiện nào các cá nhân được phép tiến hành các hoạt động nhất định, hoặc bị cấm tiến hành các hoạt động nào đó. Các khuôn khổ đầu thường thay đổi rất chậm, trừ khi có các cuộc cách mạng; còn nhóm thứ ba có thời gian thay đổi nhanh hơn và thu hút được sự quan tâm phân tích của các học giả.

     Như vậy, các khái niệm về thể chế hiện được sử dụng có nội dung và cách phân loại rất khác nhau, thể hiện các cách nhìn nhận và mục tiêu phân tích khác nhau của mỗi tác giả. Trong phạm vi đề tài này, chúng tôi xuất phát từ khái niệm của Amartya Sen. Đây khái niệm mà chúng tôi cho rằng tương đối chiết trung, bao hàm được nhiều khía cạnh, nhiều vấn đề như đã phân tích ở trên, và hiện được Ngân hàng thế giới sử dụng trong các báo cáo của mình. Sen (2003) cho rằng thể chế là các quy tắc và tổ chức, bao gồm cả các chuẩn mực không chính thức, nhằm điều phối hành vi của con người. Chúng có vai trò thiết yếu đối với phát triển bền vững và công bằng.

     Khái niệm nêu trên thể hiện một số đặc trưng quan trọng của thể chế: i) Là sản phẩm của con người, được đặt ra trong thời điểm nhất định và thực thi bởi các phương tiện nhất định; ii) Bao gồm cả khía cạnh luật chơi và người chơi; iii) Mục đích chính là phối hợp và điều tiết hành vi của con người; và iv) Gồm cả bộ phận chính thức và phi chính thức.

     Tuy nhiên, ở đây cũng nên nhấn mạnh thêm một khía cạnh khác không kém phần quan trọng. Đó là xem thể chế vừa như tiền đề, vừa như kết quả của cuộc chơi, nghĩa là nhìn nhận nó trong quá trình liên tục và cân bằng động, chịu sự tương tác của nhiều loại lực khác nhau. Aoki (2001) cho rằng xem xét thể chế phải xuất phát từ hai khía cạnh: i) Vấn đề đồng đại: Sự phức tạp, đa dạng và tương tác lẫn nhau của các bộ phận trong cả hệ thống thể chế; và ii) Vấn đề lịch đại: Cơ chế biến đổi và tiến triển của thể chế. Về cơ chế biến đổi của thể chế, có ba loại động cơ chính: i) Quá trình chọn lọc trên cơ sở hiệu quả; ii) Quá trình định hướng mang tính chính trị và được hình thành bởi các lợi ích đặc biệt; và iii) Quá trình tái diễn các xung đột trong phân phối các nguồn lực xã hội (Hanisch and Schuter, 1999).

     Mặc dù cần nhìn nhận và đánh giá thể chế trong quá trình tiến triển, một đặc trưng khác của thể chế cũng cần được lưu ý là các quy tắc và ràng buộc phải tương đối tường minh, ít nhất trên nguyên tắc. Điều này có nghĩa là các cá nhân và nhóm trong xã hội có thể hiểu được những gì đang vận hành ở hiện tại và dự đoán được, dựa trên các nguyên tắc của hệ thống thể chế, những gì có thể được hình thành trong tương lai. Nói cách khác, các thể chế cũng phải có tính ổn định tương đối.

     Từ những phân tích ở trên, có thể quan niệm rằng thể chế là một hệ thống quy tắc do con người đặt ra và thực hiện nhằm điều tiết và phối hợp hành vi của chính họ; và do đó, bao gồm cả khía cạnh luật chơi và tổ chức thực thi, gồm cả các luật lệ, quy định và chính sách. Nó vừa có tính ổn định tương đối do được hình thành và xây dựng dựa trên các nguyên tắc nhất định; vừa có tính động do sự tương tác giữa các bộ phận trong hệ thống và giữa hệ thống với các hệ thống khác.

  1. Quan niệm lý thuyết về thể chế phát triển vùng.

     Dựa trên cách tiếp cận về vùng như một bộ phận cấu thành của quốc gia cũng như cách phân loại về thể chế, các thể chế phát triển vùng bao gồm:

*Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức

     Các thể chế chính thức đối với phát triển vùng trải rộng từ hiến pháp và các đạo luật, các quy định và chính sách của chính quyền trung ương có liên quan tới vùng, các quy định và chính sách của các chính quyền địa phương trong vùng, tới các cơ quan hoạch định, sửa đổi và thực thi các luật lệ, quy định và chính sách nêu trên. Trong khi đó, các thể chế phi chính thức bao gồm các quy tắc ứng xử, chuẩn mực đạo đức, các giá trị và niềm tin chung cũng như cơ chế thực thi và mạng lưới cho sự hợp tác (Sen, 2003).

     Các thể chế nêu trên có cách thức hình thành, cơ chế vận hành và phạm vi ảnh hưởng rất khác nhau. Thể chế phi chính thức có một số đặc điểm cơ bản sau: i) Gắn với các yếu tố văn hóa và truyền thống của cộng đồng; ii) Dựa trên các thông tin riêng biệt và mang tính địa phương; iii) Dựa trên sự tuân thủ ngầm và tự nguyện, gắn với bổn phận, kỳ vọng qua lại, với sự tẩy chay, khai trừ, bàn tán, đe dọa...; iv) Khó có thể chuyển giao cho các cộng đồng khác đồng thời các rào cản gia nhập và rời bỏ cao; và v) Không đòi hỏi các tầng nấc thực thi phức tạp, chi phí duy trì thấp và gắn với quá trình tự củng cố và điều chỉnh (World Bank, 2002; Li et al., 2003). Với những đặc điểm đó, các thể chế phi chính thức thường gắn với một nhóm hay cộng đồng đặc thù; và vì vậy hiệu lực cũng như hiệu quả vận hành thích hợp với phạm vi cấp vùng đồng thời làm nên tính đặc sắc của vùng. Thể chế phi chính thức là sự phản ánh các chuẩn mực, niềm tin, và sự phán xét về giá trị của một cộng đồng nhất định, và tương thích hơn trong xã hội dân sự với những liên hệ chặt chẽ trong nhóm, gia đình, vai trò của giới và tuổi tác, tôn giáo và tín ngưỡng, cũng như logic trong hành động.

     Trong khi đó, các thể chế chính thức mang đặc điểm khác gần như hoàn toàn: i) Gắn với các yếu tố lịch sử và mô hình tổ chức nhà nước; ii) Dựa trên những thông tin chung; iii) Dựa trên sự tuân thủ phần nhiều là bắt buộc, với các công cụ cưỡng chế công; iv) Áp dụng được cho nhiều nhóm và cộng đồng với chi phí tham gia thấp; và v) Đòi hỏi hệ thống pháp lý tương đối phát triển với chi phí duy trì cao (Li et al., 2003; OECD, 2007). Vì vậy, các thể chế chính thức thường không gắn với, hay không phản ánh chuẩn mực, niềm tin của một cộng đồng cụ thể, song có hiệu lực và hiệu quả cao hơn trên phạm vi rộng. Thể chế chính thức chi phối trong hoạt động của nhà nước với cơ cấu tổ chức phức tạp, quan hệ thứ bậc và phối hợp rõ ràng, và các ràng buộc nhằm cân bằng và kiểm soát quyền lực công. Còn đối với bộ phận thị trường, thông thường thể chế chính thức chi phối khu vực đô thị, hiện đại, còn thể chế phi chính thức hiện diện nhiều hơn ở khu vực nông thôn, truyền thống.

     Giữa thể chế chính thức và phi chính thức có mối tương tác qua lại rất đa dạng và nhiều chiều, mặc dù trên thực tế chúng ta quan sát thấy khi xã hội càng phát triển thì thể chế phi chính thức càng được thay thế nhiều hơn bởi thể chế chính thức.

     Thứ nhất, khi chúng có các mục tiêu và khuyến khích động cơ tương đồng (hội tụ), thể chế phi chính thức có thể đóng vai trò bổ sung hoặc thay thế cho thể chế chính thức (Helmke and Levitsky, 2004). Nếu thể chế chính thức được xây dựng tương đối tốt, thẻ chế phi chính thức sẽ góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả của nó, thông qua việc bổ sung thêm các cơ chế điều tiết và kiểm soát động cơ ở cấp cộng đồng. Sự song hành giữa hai loại thể chế trong trường hợp này sẽ làm hoàn thiện hơn thể chế chính thức, cũng như củng cố thể chế phi chính thức.

Bảng 1.

Các kiểu hình tương tác của thể chế phi chính thức

với các giả định khác nhau về thể chế chính thức

Các kết quả

Thể chế chính thức hiệu quả

Thể chế chính thức không hiệu quả

Hội tụ

Bổ sung

Thay thế

Phân tán

Thích nghi

Cạnh tranh

(Nguồn: Helmke and Levitsky, 2004)

     Ngược lại, nếu thể chế chính thức được xây dựng không tốt, với các cơ chế kém hiệu quả, thể chế phi chính thức sẽ đóng vai trò thay thế nó. Trường hợp này thường xảy ra khi thể chế chính thức, mặc dù có mục tiêu phù hợp, song do thiếu nguồn lực hoặc tổ chức thực thi yếu nên thể chế phi chính thức, với các mạng lưới và sáng kiến cộng đồng đa dạng, phù hợp với hoàn cảnh địa phương, sẽ có ảnh hưởng lấn át, và do đó trở thành cơ chế điều chỉnh hành vi chủ yếu.

     Thứ hai, khi các mục tiêu và cơ chế khuyến khích của chúng khác nhau, thậm chí trái ngược nhau (phân tán), thể chế phi chính thức sẽ phải thích nghi hoặc cạnh tranh với thể chế chính thức (Helmke and Levitsky, 2004). Nếu thể chế chính thức tiến bộ, phản ánh được sự văn minh và nhân văn trong xu thế đi lên của xã hội, và có cơ chế thực thi đủ mạnh, thì thể chế phi chính thức sẽ dần bị lược bỏ đi những bộ phận có khuynh hướng đi ngược lại với các giá trị tiến bộ này. Tuy nhiên, nếu thể chế chính thức chỉ có cơ chế thực thi mạnh nhưng không đủ để có được sự thừa nhận của cộng đồng về tính ưu việt, thì thể chế phi chính thức có thể bị méo mó, thích nghi một phần, bất tương hợp giữa hình thức và nội dung. Điều này có nghĩa là, về bên ngoài thể chế chính thức chiếm ưu thế, nhưng các cơ chế vận hành bên trong vẫn theo thể chế phi chính thức.

     Ở giác độ khác, nếu thể chế chính thức không có cơ chế thực thi mạnh và không thuyết phục được cộng đồng về sự tiến bộ, thể chế phi chính thức sẽ đóng vai trò cạnh tranh. Điều này sẽ dẫn tới sự phân hóa mạnh về vùng ảnh hưởng của mỗi loại thể chế, thậm chí trong một cộng đồng cũng sẽ tồn tại những xung đột giữa hai cơ chế điều tiết và phối hợp hành vi, hay xung đột về giá trị giữa nhà nước và cộng đồng.

     Như đã phân tích ở trên, mặc dù xu hướng chung của xã hội văn minh là sự dần thay thế của thể chế chính thức cho thể chế phi chính thức trong việc ảnh hưởng đến hành vi của con người, song quá trình này không diễn ra một cách tự động cũng như không bao giờ kết thúc. Bởi lẽ, mỗi nhóm, mỗi cộng đồng trong thời điểm bất kỳ đều có những niềm tin, giá trị và chuẩn mực mang tính đặc thù, và chính điều này làm nên bản sắc và sự đa dạng của các cộng đồng người, đồng thời phản ánh bản thân con người một cách rõ rệt nhất. Chính vì vậy, mọi sự áp đặt hay cưỡng bức thể chế chính thức, nhằm thay thế hoàn toàn thể chế phi chính thức, đặc biệt ở những vùng có tính đặc thù cao, đều mang lại những hậu quả khó lường.

* Thể chế bên ngoài và thể chế bên trong

     Đối với vùng, các thể chế bên ngoài có thể bao hàm cả thể chế chính thức và phi chính thức. Trong đó, thể chế chính thức bao gồm các luật lệ, quy định của chính quyền trung ương và chính quyền các vùng khác trong quốc gia, cũng như hệ thống các cơ quan hoạch định và thực thi chúng. Các thể chế phi chính thức bao gồm các chuẩn mực và quy tắc điều chỉnh hành vi được hình thành ngoài vùng.

     Các thể chế bên trong cũng bao gồm cả bộ phận chính thức và phi chính thức. Trong đó, các thể chế chính thức do chính quyền vùng (nếu có) và các chính quyền địa phương trong vùng ban hành và thực thi. Bộ phận còn lại chính là các thể chế phi chính thức đã nói đến ở mục trên.

     Các luật lệ, quy định của chính quyền trung ương thông thường có phạm vi áp dụng và hiệu lực cao hơn các quy định do chính quyền địa phương, và các quy định của chính quyền địa phương thường phải căn cứ vào đó để hình thành và thực thi. Vì vậy, đối với vùng, các thể chế chính thức của cấp trung ương thường có tính khung khổ tổng quát, còn các thể chế chính thức hình thành ở phạm vi cấp địa phương mang tính đặc thù hơn do gắn với các điều kiện cụ thể.

     Các thể chế chính thức hình thành trong phạm vi các vùng khác, một mặt có nhiều nét tương đồng với thể chế chính thức trong vùng do cùng bị chi phối bởi các thể chế cấp trung ương; mặt khác, cũng có nhiều nét dị biệt do tính đặc thù của mỗi vùng. Thể chế loại này ở các vùng khác, mặc dù ít chi phối đến thể chế trong vùng đang xét khi so với thể chế trung ương, song trong nhiều trường hợp cũng cần xem xét đến. Bởi lẽ, giữa các vùng luôn tồn tại đan xen các mối quan hệ hợp tác hay cạnh tranh trong quá trình phát triển.

     Các thể chế phi chính thức ngoài vùng cũng có quan hệ nhất định với thể chế bên trong vùng, đặc biệt với bộ phận phi chính thức, thông qua quá trình giao lưu, trao đổi, hình thành các mạng lưới giữa các cộng đồng dân cư.

     Tóm lại, cách nhìn thể chế vùng theo phân loại bên trong - bên ngoài mặc dù phức tạp hơn rất nhiều so với cách phân loại chính thức - phi chính thức, nhưng nó mang lại cái nhìn đa chiều hơn khi xem xét cả các mối quan hệ chiều dọc trung ương - địa phương và mối quan hệ chiều ngang giữa các vùng khác nhau trong cùng một quốc gia. Nói cách khác, nếu lựa chọn cách phân loại chính thức - phi chính thức làm trục phân tích chủ đạo về thể chế vùng, thì cách phân loại bên trong - bên ngoài cũng có thể góp phần bổ sung thêm nhiều khía cạnh hữu ích.

  * Thể chế kinh tế, xã hội và môi trường

     Các thể chế kinh tế bao gồm hệ thống các quy tắc được đặt ra nhằm điều chỉnh hành vi con người trong việc sản xuất, trao đổi và phân phối của cải xã hội trong giới hạn các nguồn lực, nhằm hướng tới các mục tiêu tăng trưởng, ổn định và công bằng. Xét về lý thuyết, thị trường chính là cơ chế tự nhiên phân bổ các nguồn lực khan hiếm một cách hiệu quả nhất, dựa trên phương thức cạnh tranh, tín hiệu giá cả và động lực là lợi ích kinh tế. Nói cách khác, chính "bàn tay vô hình" là thứ dẫn dắt và phối hợp các hành động cá nhân đơn lẻ theo cách thức hữu hiệu nhất, xét theo nghĩa phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, thị trường không bao giờ đạt đến độ hoàn hảo, và luôn hàm chứa những khuyết tật.

     Có thể nêu ra một số khuyết tật cơ bản của thị trường: Cạnh tranh không lành mạnh, độc quyền, thông tin bất đối xứng, ngoại ứng, bất bình đẳng về tiếp cận nguồn lực và phân phối thu nhập, bất ổn và khủng hoảng chu kỳ hay ít quan tâm tới môi trường sinh sống. Trong phạm vi cấp vùng, đôi khi những khuyết tật này trở nên trầm trọng hơn do các rào cản về địa lý, văn hóa, đặc điểm nhân khẩu hay trình độ phát triển. Chính vì vậy, các thể chế kinh tế phải hướng đến khắc phục những khuyết tật này.

     Để hạn chế những khuyết tật thị trường, trước hết, phải kể đến vai trò của nhà nước. Thông qua việc hình thành và phát triển các thể chế chính thức, nhà nước thường xử lý vấn đề nêu trên theo hai cách: i) Xây dựng các khuôn khổ và cơ chế nhằm tác động gián tiếp kìm hãm hay khuyến khích các động cơ và lợi ích; và ii) Can thiệp trực tiếp như một chủ thể tham gia thị trường.

     Các thể chế tác động gián tiếp bao gồm quy định về quyền tài sản, chống độc quyền, xây dựng khung khổ cho các loại thị trường, khuyến khích tự do kinh doanh, cung cấp và phổ biến thông tin, thuế đối với ngoại ứng tiêu cực hoặc hỗ trợ cho ngoại ứng tích cực, hỗ trợ và ưu đãi tiếp cận nguồn lực, thuế thu nhập và trợ cấp, hay xây dựng hạ tầng cơ sở và hỗ trợ đào tạo, hình thành các cơ chế xử lý xung đột và tranh chấp... Các thể chế tác động trực tiếp có thể là hình thành hệ thống doanh nghiệp công, tham gia mua bán trên các thị trường tài chính và tiền tệ, hình thành các quỹ bình ổn, hay hình thành các tổ chức độc quyền cung ứng dịch vụ...

     Hai hình thức can thiệp nhằm khắc phục khuyết tật thị trường nêu trên luôn được sử dụng đồng thời, mặc dù mức độ và sự chi phối của mỗi hình thức là khác nhau. Các thể chế kinh tế hướng thị trường thường tác động tới hành vi xã hội thông qua hình thức gián tiếp là chủ yếu. Nhà nước chỉ tham gia trực tiếp vào thị trường trong trường hợp các chủ thể khác không muốn (ví dụ dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế...), không có khả năng (như xây dựng hạ tầng) và không được (như quốc phòng, an ninh...) tham gia, và nhằm ổn định kinh tế vĩ mô. Trong khi đó, ở nhiều thể chế kinh tế khác, nhà nước can thiệp trực tiếp vào thị trường rất mạnh thông qua các doanh nghiệp công, cạnh tranh với khu vực tư trên diện rộng. Mặc dù vậy, xu thế chủ đạo hiện nay là thu hẹp can dự của nhà nước vào thị trường thông qua các doanh nghiệp, và nhà nước quay trở lại với những chức năng cốt lõi là tạo lập khuôn khổ và duy trì sự ổn định.

     Ở phía cộng đồng, các thể chế kinh tế phi chính thức cũng có vai trò không nhỏ. Các cơ chế chia sẻ thông tin, lao động và tài chính, tri thức và kinh nghiệm sản xuất, các mạng lưới tương hỗ, trợ giúp và chia sẻ rủi ro, sự tin tưởng, hợp tác lâu dài trên cơ sở các giá trị chung, giải quyết xung đột qua hòa giải cộng đồng... giúp tiết kiệm đáng kể chi phí giao dịch, thúc đẩy lan truyền thông tin, giữ được sự đa dạng và đặc sắc của các sản phẩm địa phương và tạo dựng nền tảng bền vững cho sản xuất và trao đổi (World Bank, 2002).

     Sự tương tác giữa các thể chế kinh tế chính thức và phi chính thức cũng rất phức tạp. Tuy nhiên, điều quan trọng là tạo lập được sự bổ sung giữa chúng nhằm phát huy mặt tích cực của mỗi loại thể chế, đặc biệt đối với các vùng có trình độ phát triển kém và các thị trường còn sơ khai.

     Trong khi đó, các thể chế xã hội (với nghĩa rộng bao hàm cả chính trị, văn hóa) gồm các quy tắc được đặt ra nhằm điều chỉnh và phối hợp các hành vi con người trong các quan hệ xã hội (ở đây không bao gồm các quan hệ về kinh tế nêu trên).

     Cách tiếp cận về quyền tự nhiên của con người cho rằng tự do là những gì bẩm sinh, khách quan, vốn có mà mọi cá nhân sinh ra đều được hưởng chỉ đơn giản bởi họ là thành viên của gia đình nhân loại. Vì vậy, nó không phụ thuộc vào phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa hay ý chí của bất cứ cá nhân, giai cấp, tầng lớp, tổ chức, hay cộng đồng nào. Tuy nhiên, để đảm bảo tự do của mỗi cá nhân không bị xâm phạm bởi sự tự do của người khác, các cá nhân trong xã hội phải chia sẻ bớt sự tự do của mình để tạo nên một thực thể hoạt động vì lợi ích chung - nhà nước.

     Như vậy, nhà nước phải xây dựng các thể chế để đảm bảo các quyền con người, bao gồm cả những cơ chế ngăn cản sự lạm quyền của chính nó thông qua cân bằng và kiểm soát quyền lực. Các thể chế xã hội chính thức loại này sẽ điều tiết quan hệ giữa các cá nhân và giữa nhà nước với cá nhân, nhằm thực thi và không ngừng mở rộng các quyền dân sự và chính trị, văn hóa và xã hội, và qua đó đảm bảo sự tự do và công bằng xã hội.

     Nếu như trước đây, nhiều nước xem các quyền nêu trên, cùng với các quyền tự do về kinh tế, thuần túy chỉ là công việc nội bộ của quốc gia, thì ngày nay, những giá trị và chuẩn mực về quyền con người được thừa nhận rộng rãi là giá trị chung, mang tính phổ biến, là sự kết tinh những giá trị nhân văn của toàn nhân loại, chỉ áp dụng với con người, cho tất cả mọi người. Nhờ có những chuẩn mực này, mọi thành viên trong gia đình nhân loại mới được bảo vệ nhân phẩm và mới có điều kiện phát triển đầy đủ các năng lực của cá nhân với tư cách là một con người; và quyền con người là những giá trị cao cả cần được tôn trọng và bảo vệ trong mọi xã hội và trong mọi giai đoạn lịch sử. Vì vậy, các chuẩn mực về quyền con người được cộng đồng quốc tế cùng nhau thiết lập đã trở thành những nguyên lý phổ biến, đòi hỏi bất kỳ quốc gia, dân tộc nào, dù phát triển hay đang phát triển, dù theo thể chế chính trị - xã hội nào cũng phải thực thi (Nguyễn Đăng Dung và cộng sự, 2011).

     Các khung khổ đảm bảo quyền con người sẽ được quy định ở hiến pháp và các đạo luật quốc gia, trong đó xác định rõ các quyền ứng cử và bầu cử, tự do lập hội, tự do ngôn luận, tự do thông tin, tự do tôn giáo và tín ngưỡng... Còn trong phạm vi vùng, các quyền đó thường được cụ thể hóa bằng các chính sách và quy định cụ thể, được thể hiện trên các khía cạnh như sự tham gia của người dân vào hoạch định và thực thi chính sách, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền, tiếp cận thông tin, tiếp cận giáo dục và y tế, xóa nghèo đói, an sinh xã hội, tôn trọng văn hóa, tín ngưỡng và tôn giáo của cư dân bản địa... Mặc dù vậy, do luôn có khoảng cách giữa quy định và những gì diễn ra trên thực tế, cũng như nhu cầu về mở rộng quyền tự do của con người ngày một lớn, nên các thể chế xã hội cũng không ngừng thay đổi trước đòi hỏi của thực tiễn.

     Ở phía còn lại, các thể chế xã hội phi chính thức phần lớn được hình thành không dựa trên nhận thức mang tính phổ quát về quyền con người, mà dựa trên các nhân tố mang tính văn hóa truyền thống của cộng đồng. Chúng có thể tạo ra sự tin cậy, tương trợ lẫn nhau qua đó góp phần bảo vệ lợi ích, ổn định xã hội, nhưng cũng có thể hàm chứa những yếu tố lạc hậu. Tuy nhiên, cùng với quá trình phát triển, sự trưởng thành của nền kinh tế thị trường và sự lớn mạnh của xã hội dân sự, các giá trị văn minh cũng từng bước lan tỏa và thấm vào các thể chế phi chính thức. Ở đây, một lần nữa, việc dung hòa nhằm tạo ra sự bổ sung và hài hòa giữa hai loại thể chế xã hội chính thức và phi chính thức có ý nghĩa rất quan trọng.

     Giữa thể chế kinh tế và thể chế xã hội cũng có mối quan hệ mật thiết và ranh giới giữa chúng cũng chỉ là tương đối do bản chất đan xen của các quá trình kinh tế - xã hội. Mỗi loại thể chế xã hội, với các cơ chế điều chỉnh hành vi khác nhau, và trên thực tế đảm bảo được sự công bằng khác nhau, sẽ góp phần hình thành nên các thể chế kinh tế với các động cơ khuyến khích khác nhau, với hiệu quả khác nhau. Ngược lại, các thể chế kinh tế khi đã hình thành cũng góp phần tác động làm thay đổi các thể chế xã hội theo chiều hướng khác nhau. Các thể chế kinh tế và thể chế xã hội có thể củng cố lẫn nhau nhằm duy trì sự ổn định của một trật tự nhất định, đáng mong đợi hoặc không; cũng có thể xung đột với nhau để dần tạo ra một sự cân bằng mới, một lần nữa có thể tốt đẹp hơn hoặc không.

     Cuối cùng, các thể chế môi trường bao gồm các quy tắc được đặt ra nhằm điều chình hành vi của con người trong quan hệ với các quá trình tự nhiên, dựa trên các thể chế kinh tế và xã hội hiện hành. Việc tách thể chế môi trường ra khỏi các thể chế kinh tế và xã hội chỉ nhằm nhấn mạnh tầm quan trọng của môi trường đối với đời sống con người và những thách thức với môi trường mà con người đang phải đối mặt. Mặc dù vậy, do các quá trình kinh tế, xã hội và môi trường luôn có sự giao thoa, chồng lấn, nên sự tách bạch nêu trên chỉ có tính chất tương đối.

     Các thể chế chính thức về môi trường là các quy định của nhà nước cũng như các cơ quan thực thi chúng liên quan đến việc sở hữu, khai thác, sử dụng, bảo vệ, tái tạo, đối phó với sự thay đổi,... các nguồn lực tự nhiên (bao gồm cả các loại tài nguyên và các quá trình sinh thái - tự nhiên). Còn các thể chế phi chính thức là các quy tắc, chuẩn mực từ phía nhóm và cộng đồng, cũng liên quan tới các khía cạnh nêu trên.

     Nhìn chung, do được hình thành trên các thể chế kinh tế và xã hội, các thể chế môi trường có quan hệ phát sinh, chỉ thay đổi khi các thể chế vừa nêu thay đổi.

     * Các thể chế theo chức năng

     Nếu nhìn thể chế theo chiều dọc, nghĩa là phân khúc quá trình điều tiết và phối hợp hành vi con người của các thể chế kinh tế, xã hội và môi trường thì ta có thể chế vùng theo chức năng. Nói cách khác, mỗi loại thể chế theo chức năng có ảnh hưởng tới các hành vi khác nhau.

     Trước hết, các thể chế có chức năng nền tảng có ảnh hưởng đến sự hình thành và thực thi các loại thể chế khác. Thể chế mang tính nền tảng chính là quy định và cơ chế thực thi các quyền con người như đã đề cập ở phần trên, trong dó quan trọng nhất là các quyền sở hữu, kiểm soát và quản lý tài sản và nguồn lực, quyền chính trị và dân sự, cũng như các quyền về văn hóa và xã hội. Cách tiếp cận này bắt nguồn từ sự phân biệt giữa quy tắc cơ bản (primary rules) và quy tắc thứ cấp (secondary rules) của Hart (1994).

     North and Weingast (1989) cho rằng sự thiết lập các quyền sở hữu tài sản một cách chặt chẽ và ổn định chính là nhân tố chủ chốt cho sự lớn mạnh của các quốc gia Phương Tây cũng như kích thích tăng trưởng kinh tế, do tạo ra được các động cơ tích lũy và đổi mới. Tuy nhiên cũng cần lưu ý sự khác biệt giữa quy định giấy tờ với thực tế. Trong nhiều trường hợp, có quyền sở hữu không quan trọng bằng quyền kiểm soát hay quản lý tài sản, như ví dụ về các nước xã hội chủ nghĩa, cả trước đây và hiện nay, với các hình thức sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể chiếm ưu thế (Rodrik, 2000).

     Tương tự, các quy định và cơ chế thực thi hữu hiệu các quyền dân sự và chính trị, văn hóa và xã hội, nhằm đảm bảo và khẳng định vị thế của các cá nhân, cung cấp nền tảng quan trọng nhất cho toàn bộ các cơ chế vận hành trên đó, từ tổ chức bộ máy nhà nước, cách thức can thiệp vào thị trường và tạo khuôn khổ cho xã hội dân sự, các biện pháp ổn định và giải quyết xung đột. Tuy nhiên hiện nay, mỗi nơi đều có quy định về các quyền nêu trên cũng như phạm vi hành xử trên các quyền đó khác nhau.

     Trên cơ sở các thể chế nền tảng, các thể chế mang tính kìm hãm hay khuyến khích được hình thành. Đây là các cơ chế định hướng hành vi xã hội trên cơ sở kích thích đến lợi ích, có thể là kinh tế hay xã hội, cá nhân, nhóm hay cộng đồng, cục bộ hay tổng thể,... Loại thể chế này thường hướng đến giải quyết các thất bại của thị trường khi thị trường không tạo đủ động cơ khuyến khích; ưu tiên một số ngành, lĩnh vực kinh tế phát triển; thúc đẩy một vài lĩnh vực xã hội lớn mạnh; thu hút nhân tài hay kêu gọi sáng kiến đổi mới; kìm hãm hay ngăn cản các hoạt động khai thác tài nguyên và tàn phá môi trường...

     Tuy nhiên, các cơ chế khuyến khích nhiều khi không đủ để tạo ra sự phát triển cân đối và hài hòa. Vì vậy, các thể chế mang tính ổn định dược xây dựng nhằm tác động đến hành vi trên cơ sở điều hòa các lợi ích. Mục tiêu căn bản nhất của các thể chế loại này là tránh tạo ra sự đổ vỡ hay hỗn loạn bằng cách giảm bớt sự bất bình đẳng, chia sẻ rủi ro trong xã hội, điều tiết sự phát triển quá nóng hay can thiệp khi có các cú sốc từ bên trong và bên ngoài.

     Cuối cùng, bản chất của xã hội con người là sự đa dạng, từ ngôn ngữ, phong tục tập quán, dân tộc, tôn giáo, đến khả năng cá nhân, địa vị xã hội, thu thập, sở hữu tài sản,... Thậm chí trong mỗi nhóm có sự tương đồng về các mặt nêu trên cũng tồn tại sự khác biệt, từ quan niệm đạo đức, quan điểm chính trị, cách thức kinh doanh, đến nhu cầu, khát vọng, sở thích... Chính tính đa nguyên đó làm cho suy nghĩ, hành vi và lợi ích của mỗi cá nhân, nhóm hay cộng đồng luôn có sự khác biệt. Các loại thể chế nêu trên, dù có hoàn thiện đến đâu cũng không bao giờ san lấp được hết các khác biệt này trong hành vi và lợi ích; và vì vậy các xung đột và tranh chấp luôn xảy ra, với nhiều hình thức, phạm vi và cấp độ. Vì vậy, xã hội luôn cần đến các thể chế giải quyết xung đột. Thể chế loại này có thể bao gồm luật lệ, quy định về sự vận hành của tòa án các cấp, của các nghiệp đoàn, của hiệp hội, và thậm chí bao gồm cả các cơ chế hòa giải, phân xử của cộng đồng.

     Ranh giới giữa các chủ thể theo chức năng nêu trên cũng chỉ mang tính tương đối, do tính đa chức năng và đa mục tiêu của thể chế. Bởi lẽ, một thể chế mang tính nền tảng, không cần sự hiện diện của các thể chế khác, cũng có thể mang tính khuyến khích hay ổn định; một thể chế mang tính khuyến khích cũng hàm chứa các mục tiêu ổn định trong đó; hay một thể chế mang tính ổn định cũng hính là cơ chế giải quyết tranh chấp hữu hiệu; hoặc một thể chế giải quyết xung đột cũng phản ánh nền tảng của cả một hệ thống thể chế. Vì vậy, sự phân chia theo chức năng ở đây nhằm cung cấp một góc nhìn khác, từ đó có những đánh giá toàn diện hơn hay sâu hơn về thể chế.

     * Thể chế hiện đại và thể chế truyền thống

     Việc tiếp cận thể chế vùng trên giác độ hiện đại  truyền thống thường có nhiều ý nghĩa khi xem xét các thể chế chính thức với sự phức tạp trong hệ thống quy định và cơ quan thực thi của nó. Việc chuyển đổi từ cách tiếp cận truyền thống với quan hệ thứ bậc từ trên xuống, tập quyền và chú trọng kết quả đầu vào sang cách tiếp cận hiện đại với sự tham gia, phân quyền, trách nhiệm giải trình và kết quả đầu ra xuất phát từ các thành tựu trong tiến triển tư duy và hiệu quả hoạt động quản lý trong khu vực tư.

     Việc trao quyền và trách nhiệm từ chính quyền cấp trên cho các chính quyền địa phương cấp dưới, một mặt tạo ra sự tự chủ cho các chủ thể được phân cấp và trao quyền và thúc đẩy các sáng kiến từ bên dưới thông qua quá trình tham gia tích cực của nhiều phía; mặt khác tạo ra sự chuyển đổi về cách thức vận hành của chính quyền cấp trên, tạo điều kiện cho họ gỡ bỏ bớt những quy định rườm rà, tập trung vào các chức năng cốt lõi. Tuy nhiên, việc trao quyền hạn và bãi bỏ những kiểm soát cứng nhắc có thể đem lại nhiều lợi ích, nhưng cũng đặt ra nhiều vấn đề mới như phải đảm bảo trách nhiệm giải trình sau khi trao quyền, đảm bảo sự công khai và minh bạch ở mọi cấp; qua đó mới gắn kết và làm rõ được quyền hạn với trách nhiệm, quyền lợi với nghĩa vụ.

     Các cơ chế về trách nhiệm giải trình, công khai và minh bạch sẽ không tự động nảy sinh để giải quyết những vấn đề này, mà phải được thiết lập một cách có chủ đích. Với cấp vùng, có thể nhìn trách nhiệm giải trình từ hai hướng. Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, quy định từ bộ máy chính quyền trung ương, và trách nhiệm giải trình howngs xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện. Một cá nhân hay cơ quan có trách nhiệm giải trình hướng lên trên sẽ phải quan tâm đến việc tuân thủ các quy định; với trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới họ cũng sẽ phải chú trọng đến việc nâng cao chất lượng phục vụ làm hài lòng đối tác, khách hàng (World Bank, 2009).

     Cả hai hình thức trách nhiệm giải trình này đều quan trọng và cần thiết. Bởi lẽ quá trình song trùng này đòi hỏi sự kiểm soát nhất định của chính quyền cấp trên đối với cấp dưới nhằm đảm bảo việc hướng tới các mục tiêu chung; đồng thời lại phải tạo điều kiện cho sự năng động, sáng tạo, đa dạng hóa trong việc tạo lập các động cơ khuyến khích của cấp dưới (World Bank, 2009). Một vấn đề nữa cũng cần lưu ý là trách nhiệm giải trình, dù theo chiều nào, cũng phải đi kèm với sự công khai, minh bạc mới phát huy hiệu quả, tránh được sự thỏa hiệp hay đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp.

     * Thể chế theo quy định và thể chế thực tế

     Giữa thể chế trên văn bản và vai trò trên thực tế của nó luôn có khoảng cách nhất định. Điều này xảy ra vì một số lý do: i) Cách hiểu và vận dụng khác nhau, tùy thuộc vào sự tường minh của quy định và nhận thức; ii) Tồn tại nhiều yếu tố phi thể chế, và trong nhiều trường hợp lấn át sự điều chỉnh của thể chế đến hành vi; iii) Động cơ và lợi ích của các nhóm và cộng đồng khác nhau có sự khác biệt, do đó tác động điều chỉnh hành vi của thể chế là khác nhau; và iv) Thực tiễn luôn biến đổi, trong khi các thể chế có tính ổn định tương đối, và hành vi có xu hướng điều chỉnh trước những biến đổi đó. Vì vậy quan hệ giữa các quy định với hình thức biểu hiện trên thực tế nó cũng hết sức phức tạp và đa chiều.

     Nếu các thể chế được hình thành trên các nguyên tắc có thể dự đoán được, khả thi, rõ ràng, minh bạch, phản ánh được nhu cầu và lợi ích của các nhóm và cộng đồng trong vùng cũng như xu thế phát triển xã hội, thì khoảng cách giữa hai loại thể chế nêu trên là nhỏ. Trường hợp ngược lại, khoảng cách luôn lớn, phản ánh sự ra rời thực tiễn của các quy định. Các cơ chế điều chỉnh hành vi bị mất hiệu lực và chỉ tồn tại về hình thức.

     Ở giữa hai cực trên là các trường hợp khác. Nếu các quy định không phù hợp nhưng cơ chế thực thi mang tính cưỡng bức mạnh, thì hiệu lực thể chế không cao, hiệu quả thấp và trong xã hội tiềm tàng nhiều bất ổn do sự xung đột lợi ích mạnh mẽ trong và giữa các nhóm và cộng đồng. Nếu các quy định phù hợp với thực tiễn song cơ chế thực thi không đủ mạnh, thì sẽ có các sức ép để hoàn thiện, hoặc bổ sung.

     Các mối liên hệ nêu trên tồn tại trong cả các thể chế chính thức và phi chính thức.

     3. Thể chế với phát triển bền vững vùng

     * Nhìn từ góc độ các loại thể chế

     Vai trò của thể chế đối với quá trình phát triển là chủ đề nhận được nhiều quan tâm và tranh biện của các học giả thời gian qua. Các nghiên cứu nổi bật liên quan đến chủ đề này là của Rodrik et al. (2002), Acemoglu et al. (2001, 2002, 2003, 2004) và Acemoglu and Robinson (2012). Các tác giả này, qua các nghiên cứu về lịch sử và sự phát triển thể chế ở nhiều nơi trên thế giới, từ Nam và Trung Mỹ, Hoa Kỳ, châu Âu, đến châu Phi, châu Á, châu Đại Dương, cho rằng thể chế mới chính là nhân tố quyết định dẫn dắt các quốc gia hay vùng lãnh thổ đi đến con đường thịnh vượng. Nói cách khác, chất lượng thể chế quan trọng hơn nhiều so với các yếu tố về địa lý, văn hóa hay sự thiếu hiểu biết của tầng lớp lãnh đạo, như nhiều giả thuyết khác được nêu ra trước đó).

     Các thể chế kinh tế gồm hai loại: Thể chế kinh tế có tính bao hàm (inclusive) và thể chế kinh tế có tính khai thác (extractive). Trong đó, thể chế kinh tế bao hàm cam kết và bảo đảm trên thực tế việc thực thi các quyền tài sản an toàn, tự do kinh doanh, khuyến khích cạnh tranh và phát triển các loại thị trường, tạo điều kiện cho "sự phá hủy sáng tạo" và xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp hữu hiệu. Ngược lại, các thể chế khai thác thiếu luật pháp và trật tự; các quyền tài sản không an toàn, nhiều rào cản tham gia thị trường, nhiều hình thức độc quyền, không khuyến khích đổi mới sáng tạo, và thiếu cơ chế giải quyết tranh chấp (Acemoglu and Robinson, 2012).

     Các thể chế kinh tế bao hàm kích thích kinh tế phát triển vì chúng tác động tới hành vi của các chủ thể tham gia thị trường. Chỉ trên cơ sở tự do kinh doanh và quyền tài sản được bảo đảm, các chủ thể tham gia thị trường mới có động lực đầu tư vào vốn sản xuất và vốn con người, vào công nghệ mới, vào nghiên cứu sáng tạo, để từ đó làm lợi cho bản thân và xã hội. Mặt khác, thể chế loại này con tác động đến cả việc phân phối của cải; và như vậy ảnh hưởng không chỉ tới quy mô của miếng bánh tạo ra, mà còn tới cách chia miếng bánh giữa các nhóm và cá nhân khác nhau trong xã hội (Acemoglu et al., 2004). Tóm lại, các thể chế bao hàm tạo ra các khuyến khích để các chủ thể thị trường hoạt động hiệu quả và sáng tạo, tạo ra tăng trưởng bền vững; đồng thời cũng chú trọng đến việc phân bổ các thành tựu của quá trình tăng trưởng ấy để tạo nền tảng vững chắc cho chu trình tiếp theo. Đây là quá trình giải quyết đồng thời nhiều mục tiêu phân bổ nguồn lực hiệu quả, ổn định và công bằng trong phân phối thu nhập, và như vậy tạo ra sự thịnh vượng lâu dài.

     Mặc dù vậy, các thể chế kinh tế khai thác cũng có thể tạo ra sự tăng trưởng nhất định, chủ yếu diễn ra theo cách chuyển nguồn lực từ khu vực năng suất thấp (như nông nghiệp) sang khu vực có năng suất cao hơn (như công nghiệp); hoặc tăng cường khai thác tài nguyên tự nhiên. Tuy nhiên sự tăng trưởng này thường không bền vững vì: i) Không có sự đảm bảo về quyền tài sản và cơ chế giải quyết tranh chấp hữu hiệu, việc hợp tác phải dựa trên niềm tin hoặc quan hệ lâu năm. Song sự hợp tác như vậy thường khó diễn ra trên diện rộng và dễ đổ vỡ trước các cú sốc từ bên ngoài; ii) Không có môi trường cạnh tranh lành mạnh, một mặt nền kinh tế dễ hình thành các độc quyền; mặt khác, các chủ thể kinh tế không phát huy được sáng kiến bản thân, thường đầu tư vào những lĩnh vực dễ kiếm lời và rút vốn, và do đó tạo ra sự bất ổn; iii) Việc chuyển đổi từ khu vực năng suất thấp sang khu vực năng suất cao sẽ gặp giới hạn do không đi kèm với những đổi mới trong mỗi khu vực, điều chỉ có được trong môi trường kích thích sự sáng tạo; và iv) Tài nguyên thiên nhiên không phải vô hạn, đồng thời việc khai thác chúng quá mức cũng sẽ đem lại nhiều hệ lụy cả về kinh tế (ví dụ như bóp nghẹt các khu vực sản xuất khác, không có động lực cải tiến công nghệ...), xã hội (như tham nhũng, tìm kiếm đặc lợi,...) và môi trường (tàn phá tự nhiên, mất mát vĩnh viễn các nguồn tài nguyên không tái tạo...

     Acemoglu and Robinson (2012), khác với nhiều cách tiếp cận khác, tiếp tục cho rằng các thể chế kinh tế hình thành trên cơ sở các thể chế chính trị. Các thể chế chính trị bao hàm dựa trên sựphân bổ quyền lực nhà nước một cách rộng rãi, tạo điều kiện cho sự tham gia vào quá trình quản trị nhà nước của người dân, có các ràng buộc và kiểm soát đáng kể đối với giới cầm quyền, do vậy không tạo nên sự độc tài chuyên chế; đồng thời lại có một nhà nước trung ương đủ mạnh để không gây ra sự phân rã hay sự lấn át của các thế lực địa phương. Kiểu thể chế như vậy còn tạo điều kiện cho người dân tiếp cận được với các dịch vụ cơ bản như giáo dục và y tế, cũng như có cơ hội phát triển bình đẳng. Trong khi đó, các thể chế chính trị mang tính khai thác có đặc trưng là tập trung quyền lực nhà nước vào tay một số ít người, không có sự cân bằng và kiểm soát quyền lực, kém minh bạch, và gạt bỏ số đông khỏi các quyết sách của chính quyền. Ở các thể chế chính trị khai thác, các chính sách vùng đưa ra thường vì lợi ích phe nhóm nhằm củng cố địa vị và quyền lực, bỏ qua lợi ích của số đông và những điều kiện đặc thù của địa phương; do đó thường tạo ra sự bất công và cũng rất kém ổn định (Acemoglu et al., 2003).

     Giữa các thể chế kinh tế và chính trị mang tính khai thác thường có mối liên hệ chặt chẽ, theo cách tự củng cố. Những người nắm quyền lực trong thể chế chính trị khai thác thường sợ mất vị thế độc tôn của mình, do vậy không muốn cải cách, sợ đổi mới, sợ sáng tạo. Họ luôn tìm cách, một mặt duy trì các thể chế chính trị hiện có, chống lại các đề xuất thay đổi, kìm chế sự lớn mạnh của xã hội dân sự; mặt khác, cố gắng giữ các thể chế kinh tế khai thác có lợi chỏ bản thân và phe nhóm, ngăn cản các lực lượng thị trường đối nghịch, chỉ chấp nhận sự cởi mở hơn trong các hoàn cảnh bắt buộc và ít đe dọa đến chỗ đứng của họ. Ngược lại, các thể chế kinh tế khai thác mang lại lợi ích cho một nhóm nhỏ, đến lượt nó nhóm này cũng tìm mọi cách duy trì trật tự chính trị hiện có để tiếp tục kiếm lợi nhiều hơn. Sự kết hợp giữa quyền lực chính trị và lợi ích kinh tế theo kiểu như vậy tạo ra lực cản lớn và dài lâu cho việc phân bổ nguồn lực hiệu quả trên cơ sở cạnh tranh và sáng tạo, công bằng xã hội và dân chủ hóa xã hội. Đây là một thứ vòng luẩn quẩn mang tính "ác", theo cách gọi của Acemoglu and Robinson (2012), và hệ lụy của nó là kìm hãm sự phát triển, cho dù có thể có sự khác nhau về không gian, cường độ và thời điểm.

     Trên góc độ khác, cũng có thể có sự kết hợp tạm thời các thể chế chính trị khai thác với các thể chế kinh tế bao hàm, hoặc ngược lại, nhưng rất kém ổn định bởi tính xung đột là rất lớn. Kết cục là, hoặc các thể chế chính trị chuyển thành bao hàm và có sự phát triển bền vững hơn, hoặc các thể chế kinh tế bao hàm bị thay thế bằng khai thác. Tương tự, có thể các thể chế chính trị bao hàm sẽ dẫn tới các thể chế kinh tế khai thác trở nên bao hàm, hoặc bản thân chúng bị biến thành khai thác Acemoglu et al. (2001, 2002).

     Ở phía bên kia của câu chuyện, sự kết hợp giữa các thể chế kinh tế và chính trị bao hàm cũng tạo nên sự ổn định tương đối của vòng "thiện", và đây là điều đáng mong đợi (Acemoglu and Robinson, 2012). Các thể chế chính trị bao hàm, với quyền lực bị kiểm soát chặt chẽ hơn, công khai minh bạch hơn, chú trọng đến các vấn đề của số đông sẽ củng cố các thể chế kinh tế bao hàm, không ngừng mở rộng quyền tự do kinh doanh và bảo vệ quyền tài sản. Ngược lại, các thể chế kinh tế bao hàm, với sự cạnh tranh và sức sáng tạo, cũng sẽ ủng hộ các thể chế bao hàm để có thể duy trì các nền tảng cần thiết cho sự vận hành của chúng.

     Cuối cùng, các thể chế môi trường cũng chỉ có thể phát huy tác dụng thực sự nếu được hình thành trên cơ sở các thể chế kinh tế và xã hội hiện hành mang tính bao hàm. Bởi lẽ môi trường sẽ được tôn trọng hơn nếu, một mặt có sự giám sát chặt chẽ từ xã hội, mặt khác, sáng tạo, chứ không phải khai thác, là đặc trưng của nền kinh tế.

     Mặc dù vậy, hầu hết các nghiên cứu và kết luận nêu trên đều tập trung vào các thể chế chính thức, trong khi các thể chế phi chính thức, cả kinh tế, xã hội và môi trường, cũng có vai trò đáng kể trong phát triển bền vững vùng. Các thể chế phi chính thức, nếu vận hành tốt và có tính bổ sung hay thích nghi với các thể chế chính thức, sẽ:

     i) Góp phần làm giảm chi phí giao dịch; do hợp tác dựa trên sự tin cậy nên nhìn chung không cần mát các chi phí liên quan đến tìm kiếm đối tác, soạn thảo, ký kết và giám sát hợp đồng;

     ii) Chia sẻ kiến thức, thông tin giữa các cá nhân trong cộng đồng, trong nhóm và mạng lưới; qua đó tạo ra các hiệu ứng lan tỏa;

     iii) Chia sẻ rủi ro giữa các thành viên trong cộng đồng và mạng lưới, dựa trên sự tương trợ trong sản xuất và sinh hoạt (World Bank, 2002, 2003);

     iv) Cơ chế giải quyết xung đột hiệu quả, không cần nhiều cơ chế phức tạp, tiết kiệm thời gian và chi phí;

     v) Tạo sự cố kết cộng đồng, do các giá trị và niềm tin chung điều tiết hành vi của cá nhân và nhóm;

     vi) Thực hành các sinh hoạt dân chủ với tiếng nói  sự tham gia, qua các quy ước sinh hoạt cộng đồng; và

     vii) Bảo vệ môi trường sinh thái, với các quy ước truyền thống và tri thức bản địa thân thiện với tự nhiên.

     Như thế, trong các điều kiện nhất định, các thể chế phi chính thức có thể góp phần giải quyết các bài toán hiệu quả, công bằng, ổn định xã hội, tham gia hay gìn giữ môi trường tự nhiên, qua đó hướng tới sự phát triển bền vững vùng.

     Tuy nhiên, các thể chế phi chính thức cũng có thể có nhiều hạn chế tới quá trình phát triển:

     i) Thu hẹp ảnh hưởng trong phạm vi nhỏ do các rào cản gia nhập cao;

     ii) Không khuyến khích các hoạt động dựa trên lợi thế nhờ quy mô và kiến thức khoa học;

     iii) Tính đa mục tiêu làm giảm tác động đến một khía cạnh cụ thể (World Bank, 2002);

     iv) Cơ chế giải quyết xung đột, các hình thức sinh hoạt cộng đồng, cơ chế thưởng phạt có thể mang nhiều nét phản văn minh; và

     v) Thói quen, tập tục sản xuất và sinh hoạt gây tổn hại đến môi trường.

     Ở đây, một lần nữa sự cân bằng giữa nhà nước, nền kinh tế thị trường và xã hội dân sự, được thể hiện qua việc hình thành các thể chế kinh tế, xã hội bao hàm, và thể chế môi trường có liên quan. Đến lượt chúng, các thể chế này tương tác với nhau góp phần vào quá trình phát triển bền vững của vùng.

     * Nhìn từ chức năng của môi trường thể chế

     Các loại thể chế quan hệ qua lại với nhau hình thành nên một môi trường thể chế. Môi trường này có thể tạo thuận lợi hoặc gây khó khăn cho quá trình phát triển bền vững vùng. Môi trường thể chế tốt cho phép con người hợp tác với nhau để hoạch định một tương lai chung cho bản thân, gia đình và cộng đồng. Nhưng khi nó yếu và bất công, kết quả sẽ là sự mất niềm tin và bất trắc, khuyến khích sự tước đoạt hơn là tạo dựng và hủy hoại các tiềm năng hợp tác (Sen, 2003; Sautet, 2005). Một môi trường thể chế tốt cho phép quản lý các nguồn vốn hay tài sản của xã hội một cách hiệu quả, qua đó làm gia tăng phúc lợi cá nhân và cộng đồng sinh sống trong đó:

     Thứ nhất, môi trường thể chế phải nắm bắt được các tín hiệu về nhu cầu và các vấn đề dân cư phải đối diện, đặc biệt của những nhóm yếu thế. Điều này liên quan đến việc cung cấp và truyền bá thông tin, đưa ra các hướng dẫn, tạo cơ hội cho người dân có tiếng nói và tham gia, xử lý các phản hồi và nuôi dưỡng sự học hỏi (Sen, 2003; Sautet, 2005).

     Vai trò này thể hiện chức năng cung cấp, xử lý thông tin của môi trường thể chế. Thông tin đầy đủ, được hướng dẫn thực hiện rõ ràng sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể trong xã hội hiểu đúng các khuôn khổ và qua đó định hình hành vi. Mặt khác, người dân cũng phải có tiếng nói và sự tham gia vào xây dựng và hoàn chỉnh các khung khổ đó nhằm thể hiện nhu cầu và mong muốn của mình. Tiếp đó, các phản hồi này, đặc biệt từ các nhóm yếu thế, phải được tôn trọng và xem xét để có những điều chỉnh thích hợp. Cuối cùng, việc tạo ra môi trường nuôi dưỡng sự học hỏi sẽ góp phần nâng cao cả chất lượng thông tin lẫn trình độ của người tiếp nhận và phản hồi thông tin. Các vòng lặp như vậy tạo ra quá trình cung cấp, giải thích, tiếp nhận, phản hồi, xử lý liên tục, trên cơ sở đó các vấn đề phát sinh về kinh tế, xã hội và môi trường sẽ được nắm bắt và giải quyết kịp thời.

     Thứ hai, môi trường thể chế phải cân bằng được các loại lợi ích khác nhau, bằng cách thỏa thuận các thay đổi và nuôi dưỡng sự đồng thuận (World Bank, 2002; Sen, 2003). Các lợi ích có thể là kinh tế và xã hội, cá nhân và nhóm, cục bộ và tổng thể, trước mắt và lâu dài.

     Việc tiếp nhận và xử lý thông tin phản hồi chỉ là bước đầu, bước tiếp theo môi trường thể chế phải cân bằng được, một cách tương đối, các nguyện vọng về lợi ích đằng sâu các phản hồi đó. Như vậy, nhìn từ trên xuống, các thể chế phải có tính dân chủ, có sự kiểm soát và cân bằng quyền lực; đồng thời, các biện pháp cân bằng lợi ích đưa ra phải hướng tới trao cơ hội công bằng cho mọi người, có sự tham gia của người dân, của xã hội dân sự và khu vực thị trường. Nhìn từ dưới lên, người dân phải có quyền tự do kinh doanh, sở hữu tài sản, ngôn luận, lập hội và tham chính, qua đó mới có đầy đủ vị thế trong các thỏa thuận.

     Thứ ba, môi trường thể chế phải cho phép thực thi các giải pháp một cách có hiệu quả và hiệu lực (Sen, 2003).

     Đạt được các đồng thuận xã hội cũng là chưa đủ. Điều quan trọng không kém là biến chúng thành hiện thực. Điều này liên quan nhiều đến bộ máy thực thi. Một mặt, các cơ quan thực thi phải đảm bảo tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động. Mặt khác, các cơ quan đó phải hoạt động hiệu quả, nghĩa đạt được kết quả nhất định với chi phí thấp nhất hay với cùng mức chi phí đạt được kết quả cao nhất; và đảm bảo tính hiệu lực, nghĩa là thực hiện được đúng và đủ các các mục tiêu đề ra.

     Một môi trường thể chế đảm bảo được các đặc điểm trên sẽ giải quyết được các bài toán về hiệu quả, công bằng, ổn định và sự tham gia; đồng thời chú trọng đến các khía cạnh ưu tiên, đặc sắc và sự phụ thuộc lẫn nhau trong phát triển bền vững vùng.

 

 (Dẫn theo PGS.TS Hà Huy Thành, trích từ báo cáo tổng hợp đề tài " Xây dựng luận cứ khoa học cho việc bổ sung và đổi mới hệ thống thể chế phát triển bền vững Tây Nguyên", mã số: TN3/X09. 




Share Post




Một số bài viết khác

- Lý thuyết "trung tâm và ngoại vi" trong nghiên cứu không gian văn hóa - Tác giả: GS.TS. Ngô Đức Thịnh

- Các trường phái lý thuyết chính trong nhân học - Tác giả: Tùng Nguyễn

- Các lý thuyết về chính trị thế giới - Tác giả: Charles W. Kegley, JR. & Gregory A. Raymond - Biên dịch: Lê Thùy Trang - Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

- Cách tiếp cận hệ thống và các lý thuyết, biên dịch: Nguyễn Việt Vân Anh | Hiệu đính: Nguyễn Hoàng Như Thanh

- Tiếp cận lý thuyết về hệ giá trị - Tổng hợp Th/s Trần Minh Hoàng

- Lý thuyết về thực thể tôn giáo - Dẫn theo đề tài TN3/X6 "Vấn đề tôn giáo trong phát triển bền vững Tây Nguyên"

- Lý thuyết về chức năng vùng - Dẫn theo GS.TS Nguyễn Xuân Thắng

- Lý luận tự quản xã hội chủ nghĩa của Nam Tư - Tổng hợp Ths. Trần Minh Hoàng