Các quan điểm lý luận - phương pháp luận của quản lý toàn cầu tài nguyên thiên nhiên - Tác giải: D. Ju zhuzha - Biên dịch: Phí Văn Hội

26/08/2015 15:58

CÁC QUAN ĐIỂM LÝ LUẬN - PHƯƠNG PHÁP LUẬN CỦA QUẢN LÝ TOÀN CẦU TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN

D. JU ZHUZHA

Biên dịch: Phí Văn Hội

     “Vấn đề chính trị - xã hội, vấn đề quản lý theo chiều dọc và chiều ngang ảnh hưởng và phụ thuộc vào trình độ thể chế hóa việc đưa ra các quyết định ở địa phương, nhà nước, khu vực, quốc gia và xuyên quốc gia. Việc soạn thảo các cơ chế quản lý được chia ra theo các cấp liên hiệp hóa xã hội và thể chế là phương án thích hợp nhất để giải quyết vấn đề quản lý toàn cầu tài nguyên thiên nhiên. Các cơ chế quản lý đó góp phần đưa ra những quyết định có tính chất thỏa hiệp, tạo ra các cơ chế không chính thức minh bạch hơn và có tính đại diện hơn trong việc đưa ra quyết định. Trong quá trình hình thành các cơ chế quản lý tài nguyên thiên nhiên, chủ thể phi nhà nước (các tổ chức phi chính phủ, tổ chức liên chính phủ, tập đoàn xuyên quốc gia, tổ chức thế giới và cộng đồng các Viện Hàn lâm) tham gia ngày càng thường xuyên hơn. Các chủ thể mới đưa ra các công cụ và cơ chế điều tiết mới góp phần mở rộng xu thế tích cực trong quan hệ quyền lực trên sân khấu chính trị.

     Toàn cầu hóa tạo ra những tương phản, một trong những xu thế của những thay đổi, phát triển nhanh chóng làm gia tăng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa kinh tế và xã hội thông qua các dòng chảy xuyên biên giới của thông tin, khoa học công nghệ, hàng hóa, dịch vụ, tư bản và con người; đồng thời thách thức các lĩnh vực trách nhiệm truyền thống của chính phủ các quốc gia trong điều tiết thị trường và các hoạt động. Bên cạnh nhà nước - chủ thể truyền thống của quan hệ quốc tế - xuất hiện các tổ chức chính trị mới, các trung tâm ảnh hưởng chính trị và quyền lực xuyên quốc gia. Đó là các tổ chức khu vực, các thiết chế chính trị, tài chính và kinh tế liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ quốc tế. Tốc độ liên kết kinh tế nhanh làm tăng quan hệ giữa thị trường thế giới và các nền kinh tế, tạo nên sự đồng bộ hóa cao của các chính sách quốc gia về rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết, trong đó có vấn đề môi trường, từ những tài nguyên thiên nhiên chung như ngư nghiệp, sự đa dạng sinh học đến hệ quả phái sinh xuyên biên giới tiềm tàng nguy cơ ô nhiễm toàn cầu, trên đất liền, trong nước và trong không khí. Cách quản lý chủ quyền lãnh thổ quốc gia truyền thống không thể bảo vệ chúng ta khỏi nguy cơ ô nhiễm môi trường trên quy mô toàn cầu. Để quản lý hiệu quả những vấn đề đó phải đổi mới các hình thức và cơ chế quản lý toàn cầu, có sự hợp tác và phối hợp quốc tế.

     Sự phát triển của nền văn minh nhân loại đặt ra vấn đề “thuần dưỡng” các quá trình tự nhiên, nghĩa là quản lý (chính xác hơn là điều khiển) toàn cầu. Vấn đề này đã được thảo luận rộng rãi, nhưng lại được luận giải khác nhau. Khủng hoảng kinh tế - tài chính toàn cầu năm 2008 tạo ra xung lực mới cho việc thảo luận vấn đề này, chỉ rõ sự không phù hợp giữa toàn cầu hóa kinh tế - tài chính thực sự và sự tụt hậu của toàn cầu hóa chính trị - về thực chất là sự tụt lại phía sau của trật tự thế giới chính trị phù hợp với các thách thức của thế kỷ XXI.

     Cuốn sách “Quản lý thiếu chính phủ: trình tự về sự thay đổi trong chính sách thế giới” do Rosenau J. và Czempiel E. chủ biên, xuất bản năm 1993 là một cú hích thúc đẩy sự phát triển tư tưởng quản lý toàn cầu trong khuôn khổ một xã hội toàn cầu. Theo các tác giả, quản lý ở đây không chỉ bao gồm hoạt động của các chính phủ mà còn của các cơ cấu và các nhóm khác. Hiện nay, cụm từ “quản lý toàn cầu thiếu chính phủ toàn cầu” (global governance without global government) được các nhà khoa học - nhà quốc tế học sử dụng để nói đến các mạng lưới, bao gồm các hội thảo, hội nghị, đại hội, hội đàm do chủ thể nhà nước và phi nhà nước tiến hành theo những vấn đề khác nhau của trật tự thế giới cũng như hoạt động của các tổ chức quốc tế - liên và phi chính phủ.

     Thuật ngữ “quản lý toàn cầu” (global governance) trở thành tâm điểm tranh luận của các nhà khoa học là do hoạt động của V.Brandt và các đồng nghiệp trong Ủy ban Quản lý toàn cầu của Liên hợp quốc. Ủy ban này được thành lập với mục tiêu tìm giải pháp cho các vấn đề toàn cầu của nhân loại: ô nhiễm môi trường, nghèo đói, sự lây lan các bệnh truyền nhiễm… Năm 1995, Ủy ban này viết báo cáo “Láng giềng toàn cầu của chúng ta” (Our global neighborhood). Với mục đích luận cứ sự cần thiết của quản lý toàn cầu, báo cáo chỉ rõ sự phát triển của nó là kết quả của những nỗ lực của loài người trong việc tổ chức hợp lý cuộc sống trên hành tinh xanh và quá trình đó sẽ tiếp tục mãi mãi. Sự cần thiết phải xây dựng quản lý toàn cầu trên thế giới dựa vào khẳng định cho rằng, sau thời đại của các cuộc chiến tranh và sự chống đối nhau toàn cầu, loài người đang đứng trước cơ hội tiếp nhận “luân lý đạo đức dân sự toàn cầu”. Luân lý đó phải dựa vào các giá trị nền tảng có khả năng thống nhất mọi người có quan điểm văn hóa, chính trị, tôn giáo và triết học khác nhau. Báo cáo cũng nhấn mạnh sự quản lý đó phải dựa vào các nguyên tắc của dân chủ và thực hiện phù hợp với các quy định luật pháp và các nghĩa vụ đã được ban hành đối với mọi người, không có ngoại lệ.

     Sự kết thúc thời kỳ đối đầu có tính chất thù địch của hai siêu cường quốc trên thế giới mang lại cho loài người khả năng sống phù hợp với các giá trị thống nhất (nghĩa là “luân lý đạo đức dân sự toàn cầu”) cũng như các quy tắc ứng xử được củng cố bằng các nguyên tắc của dân chủ và quy định của luật pháp.

     Là cơ sở tinh thần của thời đại quản lý toàn cầu, “luân lý đạo đức dân sự toàn cầu” phải đem lại cho mọi người các quyền cơ bản sau:

  1. 1. Cuộc sống an toàn (a secure life). Quyền này đảm bảo cuộc sống an toàn cho con người không chỉ ở khía cạnh quân sự mà còn phải đảm bảo để họ thoát khỏi đói nghèo, bệnh tật và các nguy cơ tương tự. Theo Ủy ban Quản lý toàn cầu của Liên hợp quốc, an toàn an ninh của con người cũng quan trọng như an ninh quốc gia. Quyền sống an toàn bao gồm cả quyền sống trên hành tinh an toàn. Sử dụng “chính quyền toàn cầu” để bảo vệ môi trường là cần thiết.
  2. 2. Công bằng (an opportunity to earn a fair living). Chẳng hạn, tình trạng 20% dân số sinh sống ở các nước phát triển sử dụng 80% tài nguyên thiên nhiên được xem là không công bằng.
  3. 3. Tiếp cận bình đẳng phúc lợi chung (các nguồn lực toàn cầu). Trong khuôn khổ quyền này, Ủy ban Quản lý toàn cầu của Liên hợp quốc đề nghị trao cho Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc thẩm quyền thực hiện bảo trợ phúc lợi chung.

     Mối quan hệ giữa “quản lý toàn cầu” và tài nguyên thiên nhiên được thảo luận trong các hội thảo về quản lý toàn cầu “ngành”, về việc tách vấn đề đặc thù này khỏi chủ quyền quốc gia. Trước hết, điều đó liên quan đến môi trường sinh thái. Một số nhà nghiên cứu cho rằng, các tài nguyên chung của thế giới phải được chuyển từ chủ quyền quốc gia sang chế độ bảo hộ quốc tế nào đó mà trên thực tế là quản lý toàn cầu thực sự. Chẳng hạn, vấn đề nước ngọt, “sự quản lý tồi” (bad governance) của một quốc gia có thể gây ra những hậu quả tiêu cực toàn cầu. Vấn đề này thường xuyên được đặt ra đối với Hồ Bai Can - nguồn dự trữ nước ngọt lớn nhất thế giới.

     Quản lý toàn cầu là sự điều chỉnh chính sách và phi tập trung hóa đối với các quá trình toàn cầu đảm bảo quản lý được tài nguyên thiên nhiên. Các chế độ, nghĩa là các nhóm quy tắc do các chủ thể chính phủ và phi chính phủ áp dụng nhằm điều chỉnh hoạt động nào đó ngoài khuôn khổ biên giới quốc gia dân tộc, tạo thành cơ sở của quản lý toàn cầu. Các chế độ đó có tất cả các dấu hiệu của quản lý toàn cầu (không có sức mạnh trung tâm, tính bao gồm các chủ thể...) ngoại trừ việc bị hạn chế trong một số quan hệ quốc tế nhất định.

     Trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, các chế độ trên có lịch sử lâu dài, thể hiện quá trình phát triển và làm phong phú hơn sự hợp tác giữa các nước. Trong khi đó, các tài nguyên dưới quyền sở hữu của quốc gia, cá nhân, tập thể có mức độ điều khiển tương đối cao, tiềm năng tự nhiên của tự do tiếp cận và sử dụng chung (các tài nguyên được hưởng đặc quyền ngoại giao), cái tạo thành một bộ phận di sản chung của thế giới, không được kiểm soát đầy đủ. Các tài nguyên đó đang bị khai thác ngày càng nhiều và thường thì “sở hữu chung nghĩa là chẳng phải của ai cả”. Chính điều đó đặt ra yêu cầu các quốc gia phải xây dựng các chế độ bảo vệ tài nguyên toàn cầu mang tính quốc tế.

     Cần nhấn mạnh  rằng, các  nhà  khoa  học  nhận thức rất khác nhau về nội dung của khái niệm “tài nguyên toàn cầu” và “tài sản chung”. Các khái niệm này là đối tượng cơ bản của quản  lý  toàn  cầu  tài nguyên thiên nhiên. Chẳng hạn, theo Paul Hartzog, “tính toàn cầu của tài sản toàn cầu (global commons) có nghĩa là thu hút sự chú ý của quốc tế chứ không phải là có các tiêu chí kinh nghiệm chủ nghĩa nào đó của tính toàn cầu”. Như vậy, có thể kết luận rằng, chính ý nghĩa toàn cầu của tài nguyên và những vấn đề nảy sinh làm cho việc quản lý các tài nguyên đó trở nên có tính toàn cầu. Khi đó, “theo ngôn ngữ chính trị truyền thống, tài sản chung là tài sản không thuộc sở hữu cá nhân, không tùy thuộc vào kiểu quản lý được áp dụng với nó”.

     Nhận thức trên cho phép rút ra một kết luận là: tài sản chung toàn cầu không ngang bằng với tài nguyên thiên nhiên toàn cầu. Các tài sản như internet, các tần số vô tuyến có thể được coi là tài sản chung, nhưng không phải là tài nguyên thiên nhiên.

     Quá trình củng cố thể chế quốc tế về tài sản chung toàn cầu bắt đầu từ nửa sau thế kỷ XX. Năm 1954, trong lời nói đầu của Công ước bảo vệ các giá trị văn hóa trong trường hợp xung đột vũ trang, lần đầu tiên tư tưởng tài sản chung của loài người được công bố. Năm 1966, trong Tuyên bố về các nguyên tắc của hợp tác văn hóa quốc tế, UNESCO nhắc lại tư tưởng “tài sản chung của nhân loại”. Thực chất, các tư tưởng trong tuyên bố này vẫn chỉ ngụ ý nói đến “di sản văn hóa” của nhân loại. Đối với tài nguyên thiên nhiên, tư tưởng kiểm soát quốc tế được các nước phát triển nói đến vào tháng 5-1974 trong các cuộc thảo luận ở Đại hội đồng Liên hợp quốc. Trước nguy cơ của cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thứ nhất, những tư tưởng đó hướng vào thừa nhận các tài nguyên như dầu mỏ, nếu không phải là tài sản chung thì cũng là khu vực lo ngại của quốc tế và khu vực cùng quản lý.

     Tuy nhiên, bước ngoặt là học thuyết “di sản chung của nhân loại” do Đại sứ Manta Arvid Parado đưa ra. Học thuyết được soạn thảo nhân dịp luật hóa luật biển như là cơ sở mà quy tắc đáy biển tương lai có thể dựa vào. Đề nghị về việc đó ngụ ý cho rằng, tài sản dầu mỏ của các đại dương không thể xem là tài sản quốc gia và nó xứng đáng được khai thác vì lợi ích chung của toàn nhân loại. Đề nghị trên được thể hiện trong Công ước về Luật biển năm 1982 của Liên hợp quốc. Từ đó, tư tưởng tài sản chung của nhân loại được tích cực thảo luận, nghiên cứu, phát triển trên thực tế và được làm rõ thêm về mặt lý luận. Để làm rõ hơn khái niệm tài sản chung toàn cầu, về mặt lý luận, Young Dran - chuyên gia nổi tiếng về quản lý môi trường - đã chia tài nguyên của thế giới thành các loại sau:

     - Tài nguyên quốc tế. Đó là các hệ thống thực thể sinh học hoàn toàn hoặc phần lớn nằm ngoài quyền tài phán của các thành viên cộng đồng quốc tế, nhưng nằm trong phạm vi lợi ích của hai thành viên cộng đồng quốc tế trở lên.

     - Tài nguyên thiên nhiên tập thể. Đó là các hệ thống nằm trong quyền tài phán của hai hoặc nhiều hơn thành viên cộng đồng quốc tế.

     - Tài nguyên xuyên biên giới. Khi các hành động diễn ra trong phạm vi quyền tài phán của một quốc gia nhưng động chạm đến lợi ích của các quốc gia láng giềng.

     Paul Hartzog đề nghị thay cụm từ “của hai thành viên cộng đồng quốc tế trở lên” trong định nghĩa tài nguyên quốc tế của O.Young bằng cụm từ “của tất cả các thành viên” để định nghĩa tài nguyên toàn cầu.

     Các tác giả của báo cáo “Láng giềng toàn cầu của chúng ta” xếp khí quyển, không gian vũ trụ, các đại dương ngoài quyền tài phán quốc gia và các thành tố khác của môi trường xung quanh - các hệ thống đảm bảo duy trì cuộc sống của con người vào tài sản của nhân loại.

     Cần nhấn mạnh rằng, một số tài nguyên gắn liền với quyền tài phán quốc gia vẫn được thừa nhận là tài sản toàn cầu. Lisinka Ulatowska, thành viên Hội các công dân của thế giới, gọi “các lĩnh vực hòa bình và kinh nghiệm của con người cần thiết sống còn đối với phúc lợi của loài người và hành tinh” là tài sản toàn cầu. Đương nhiên, các lĩnh vực đó hoàn toàn không bị giới hạn bởi cái mà Hartzog gọi là “tài nguyên toàn cầu”. Như vậy, cần mở rộng khái niệm “tài nguyên toàn cầu”, các tài nguyên về lãnh thổ thuộc quốc gia - dân tộc nhưng quan trọng đối với sự sống của loài người (chẳng hạn, tài nguyên rừng, hữu cơ và một số tài nguyên khác), nghĩa là các tài nguyên mà các tác giả của báo cáo “Láng giềng toàn cầu của chúng ta” gọi là “các hệ thống đảm bảo cuộc sống”, còn O.Young gọi là “các tài nguyên xuyên biên giới”.

     Hội nghị về môi trường diễn ra ở Xtôckhôm năm 1972 là một sự kiện quan trọng. Tuyên bố Xtôckhôm lần đầu tiên đưa ra các nguyên tắc nền tảng để quản lý tài nguyên thiên nhiên: nguyên tắc gìn giữ tài nguyên thiên nhiên cho các thế hệ đang sống và tương lai, nguyên tắc gìn giữ, tái tạo các tài nguyên phục hồi được của trái đất, nguyên tắc sử dụng thận trọng những tài nguyên không phục hồi được và phân phối công bằng lợi ích từ việc khai thác chúng. Hội nghị đã thành lập các cơ quan hoạt động thường xuyên của Liên hợp quốc - các chương trình về môi trường.

     Tham gia Hội nghị về môi trường và phát triển của Liên hợp quốc diễn ra ở Rio de Janerio năm 1992 có đại biểu của gần 10 ngàn tổ chức liên chính phủ và phi chính phủ. “Chương trình nghị sự cho thế kỷ XXI” được Hội nghị thông qua có nhiều điểm liên quan đến sử dụng tiết kiệm và hợp lý tài nguyên thiên nhiên. Chương trình diễn ra với mục đích bảo vệ, sử dụng và khai thác hợp lý các tài nguyên của các đại dương, biển, bảo vệ đa dạng sinh học, bảo vệ khí quyển. Ngoài ra, Hội nghị còn đưa ra “Tuyên bố về các nguyên tắc đồng thuận toàn cầu về quản lý, gìn giữ và phát triển bền vững tất cả các loại rừng”.

     Tài nguyên nước là tài sản chung quan trọng của các quốc gia. Luật biển quốc tế được soạn thảo và thông qua nhằm kiểm soát và sử dụng công bằng nguồn tài nguyên này. Các thành tố của Luật biển quốc tế có trong các hiệp ước từ thời La mã cổ đại và thời Carthage thế kỷ VI-IV trước Công nguyên. Dưới thời phong kiến, các chính thể quân chủ muốn mở rộng quyền lực không chỉ trên đất liền mà cả ở không gian biển. Thắng lợi của cách mạng tư sản dẫn đến sự thống trị của nguyên tắc tự do biển khơi.

     Luật biển quốc tế hiện nay được hình thành từ nửa sau thế kỷ XX. Các quốc gia đã đạt được đồng thuận về nguyên tắc sử dụng biển và đại dương nhằm mục đích hòa bình. Một số sự kiện quan trọng khác là việc ký kết Hiệp ước cấm thử vũ khí hạt nhân ở ba môi trường (năm 1963), Hiệp ước cấm triển khai ở đáy biển và đại dương vũ khí hạt nhân và các loại vũ khí hủy diệt hàng loạt (năm 1971).

     Trong ba Hội nghị về luật biển của Liên hợp quốc, hội nghị thứ ba (1973-1982) rất đáng chú ý. Dù có sự tham gia của một số lượng lớn các đại biểu từ 150 nước, nhưng Hội nghị vẫn không đạt được thỏa thuận. Công ước của Liên hợp quốc về luật biển quy định khu vực 12 hải lý cho tàu thuyền qua lại và khu vực 200 hải lý cho hoạt động kinh tế ở đại dương. Công ước thừa nhận đại dương là một bộ phận trong di sản chung của nhân loại và tập trung chú ý vào nguyên tắc quan trọng của việc giữ cân bằng giữa hoạt động kinh tế và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.

     Các vùng cực cũng là tài nguyên toàn cầu quan trọng được quan tâm. Quá trình điều chỉnh các quan hệ quốc tế liên quan đến việc nghiên cứu và khai thác Nam cực được bắt đầu từ năm 1959, khi Hiệp định về Nam cực được ký kết. Theo Hiệp định, toàn bộ khu vực Nam cực là khu phi quân sự và phi hạt nhân thuộc di sản chung của nhân loại. Ngoài ra, hợp tác quốc tế và bảo vệ Nam cực được khuyến khích, nguyên tắc tự do nghiên cứu khoa học bắt đầu có hiệu lực. Các văn bản luật pháp khác gắn với khai thác an toàn của cải các vùng cực là: Công ước về bảo tồn động vật biển ở Nam cực và Bắc cực (năm 1980), Công ước điều chỉnh khai thác khoáng chất ở Nam cực và Bắc cực (năm 1988)...

     Quản lý khu vực Nam cực dựa trên cơ sở phối hợp của 5 nước Nam Cực, mỗi nước chịu trách nhiệm một khu vực nhất định. Khác với Bắc cực, việc tổ chức quản lý lãnh thổ Nam cực không bao hàm lục địa và không gian nước dưới băng. Tuy nhiên, sức hấp dẫn của khu vực này là ở trữ lượng lớn tài nguyên thiên nhiên (sinh học, khoáng chất - theo các chuyên gia Nam cực thì nơi đây là cái bể dầu khí lớn).

     Việc điều tiết khí quyển, yếu tố quan trọng của hoạt động sống trên trái đất, thu hút sự chú ý của các nhà chính trị, doanh nghiệp và dư luận xã hội. Sự cần thiết của việc điều chỉnh tài nguyên khí hậu được luận giải như sau: Thứ nhất, việc thải các chất độc hại (chẳng hạn, Freon) vào khí quyển làm suy giảm tầng Ôzôn, dẫn đến tăng hiệu ứng nhà kính. Công ước Viên về bảo vệ tầng Ôzôn (năm 1985) và Nghị định thư Montreal (năm 1987) được ký kết nhằm mục đích giảm tác động của con người đến khí quyển. Thứ hai, do tình trạng thay đổi khí hậu toàn cầu. Nghị định thư Kyoto được thông qua năm 1997 là để điều tiết vấn đề đó. Thứ ba, hiệu ứng của “các trận mưa axít”. Công ước về ô nhiễm không khí xuyên quốc gia (năm 1979) là hiệp ước lớn duy nhất trong lĩnh vực này.

     Việc khai thác, sử dụng và quản lý tài nguyên vũ trụ và không gian vũ trụ gần trái đất được đặt nhiều hy vọng. Các chuyên gia cho rằng, một số vấn đề nguồn lực của loài người có thể được giải quyết thông qua nghiên cứu và khai thác các tiểu hành tinh, xây dựng trạm điện vũ trụ hoạt động bằng năng lượng mặt trời. Tuy nhiên, hiện nay, quản lý không gian vũ trụ bị giới hạn bởi các quy tắc khá trừu tượng. Trên cơ sở Hiệp ước về các nguyên tắc hoạt động của các quốc gia trong nghiên cứu và sử dụng không gian vũ trụ, bao gồm cả Mặt Trăng và các thiên thể khác (năm 1967). Hiệp ước quy định các nguyên tắc cơ bản của Luật Vũ trụ như: tự do nghiên cứu và sử dụng không gian vũ trụ; cấm các quốc gia chiếm đoạt các phần của không gian vũ trụ; cấm đưa vào quỹ đạo của trái đất mọi công trình có vũ khí hủy diệt hàng loạt. Về cơ bản, khai thác vũ trụ là vấn đề và nhiệm vụ quy mô toàn cầu, liên quan đến lợi ích của toàn nhân loại và đòi hỏi nỗ lực của nhiều quốc gia.

     Hợp tác đa phương được thực hiện trong lĩnh vực quản lý, bảo tồn đa dạng sinh học. Cụ thể, Công ước về đa dạng sinh học quy định các quy tắc bảo vệ các loài động vật có nguy cơ tiệt chủng và cơ chế hạn ngạch hóa việc khai thác “tài nguyên động vật”.

     Cuối thập kỷ 80 của thế kỷ XX, quản lý tài nguyên toàn cầu bắt đầu có “hệ tư tưởng của nó” ở dạng công ước “phát triển bền vững”. Năm 1987, tại kỳ họp của Đại hội đồng Liên hợp quốc, khái niệm này được phổ biến rộng rãi. Phát triển bền vững “là sự phát triển đáp ứng được các nhu cầu của hiện tại nhưng không đe dọa khả năng phát triển của các thế hệ tương lai, thỏa mãn các nhu cầu của mình”.

     Cuối thế kỷ XX, cộng đồng quốc tế có nhiều hạn chế trong việc giải  quyết liên chính phủ các vấn đề quản lý tài nguyên sinh thái: các hiệp ước quá chung chung, không hiệu quả, sự quan liêu quá mức của các tổ chức quốc tế, tham nhũng của giới tinh hoa.

     Sau đó, cộng đồng quốc tế thừa nhận rằng, phải thu hút các  chủ  thể  mới  vào  quá trình điều chỉnh những vấn đề toàn cầu. Hệ thống chính phủ - liên  chính  phủ  phải chia sẻ quyền lực với hệ thống công dân - cá nhân mới hình thành.

     Tuy nhiên, ý tưởng thu hút các chủ thể phi chính phủ vào điều chỉnh sinh thái đã xuất hiện từ giữa thế kỷ XX. Năm 1968, Liên minh Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (và tài nguyên thiên nhiên) tiến hành vận động hành lang tại Đại hội đồng Liên hợp quốc để thông qua Nghị quyết số 1269 - Nghị quyết nhằm củng cố một số tổ chức phi chính phủ trong Liên hợp quốc. Hội  nghị  của Liên hợp quốc về môi trường và phát triển năm 1992 là sự kiện lớn đầu tiên thống nhất nỗ lực của các chủ thể truyền thống và phi truyền thống của quá trình bảo vệ tự nhiên.

     Hiện nay, nguyên tắc cùng quản lý với sự tham gia của các quốc gia, xã hội công dân và doanh nghiệp là một phần quan trọng của quan điểm “phát triển bền vững”. Tuyên ngôn thế kỷ của Liên hợp quốc (năm 2000) và các quyết định của Hội nghị Thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững ở Jo-hannesburg (Nam Phi, năm 2002) thừa nhận hai nguyên tắc cơ bản của thế giới hiện nay là nhiều người tham gia toàn  cầu  hóa  và  phải  xây dựng hệ thống quản lý toàn cầu với sự tham gia của các chủ thể khác nhau.

     Trong ngôn ngữ của Liên hợp quốc, đối tác tư nhân - nhà nước (hoặc đúng hơn là đối tác tư nhân - nhà nước - công  dân)  được  đánh  dấu bằng tập hợp từ “hiệp ước kiểu 2” (type  II  outcomes). Các hiệp ước đó nói đến sự phối hợp giữa “chính phủ, nhóm tôn giáo, chính quyền địa  phương,  chủ  thể  phi chính phủ, thiết chế quốc tế và khu vực tư nhân”. Hội nghị Thượng đỉnh ở Johannesburg chỉ rõ, các hiệp ước là cơ sở của chiến lược phát triển bền vững. “Các hiệp ước kiểu 1” là các hiệp ước giữa các chính phủ không còn phù hợp với điều kiện hiện nay. Việc thu hút khu vực tư nhân và khu vực thứ 3 vào quá trình quản lý nhằm nâng cao tính linh hoạt và cải thiện việc thực hiện chính sách phát triển bền vững.

     Cách tiếp cận mới thường chỉ ra như tiếp cận “đối tác”, bổ sung và nhấn mạnh nguyên tắc quan trọng là sự tham gia. Liên quan đến vấn đề này có thể chỉ ra một số quan điểm thể hiện tính tích cực của những thay đổi.

     - Dzh raggi cho rằng, nhà nước có nguồn lực, thông tin và kỹ năng rất hạn hẹp, do đó phải kêu gọi thêm các chủ thể khác.

     - Cách tiếp cận đối tác thu hẹp rõ rệt khoảng cách giữa xã hội và các thiết chế toàn cầu - các thiết chế là trung tâm của các cuộc thảo luận và đưa ra các quyết định về vấn đề sinh thái trong thời gian gần đây.

     - Hiện nay, việc tuân thủ các hiệp ước liên quan đến vấn đề tài nguyên thiên nhiên diễn ra trên cơ sở đồng thuận.

     Đương nhiên, không phải tất cả các nhà nghiên cứu đều đánh giá tích cực sự thay đổi đang diễn ra trong phát triển bền vững và quản lý. Chẳng hạn, Pattberg và các cộng sự cho rằng, các vấn đề mà việc đưa vào thực tế “các hiệp ước kiểu 2” định giải quyết - khắc phục thiếu điều tiết, hiện thực hóa và sự tham gia - cho đến nay vẫn chưa được khắc phục và các cải cách đã tiến hành ít góp phần giải quyết chúng. Trong khuôn khổ hợp tác “đối tác”, họ hướng sự chú ý vào vấn đề “Bắc - Nam”. Cho đến nay, các nước “Bắc” vẫn chiếm ưu thế trong việc sáng lập, cung cấp tài c̀hính́ và điều khiển hợp tác tư nhân – nhà nước. Trong thời gian diễn ra Hội nghị Thượng đỉnh ở Johannesburg, trong số 10 nước tích cực nhất trong vấn đề quản lý tài nguyên (Italia, Mỹ, Nhật, Ôxtrâylia, Pháp, Inđônêxia, Canađa, Nam Phi, Đức, Thụy Điển) chỉ có hai nước đang phát triển. Ngay cả trong trường hợp các nước “Nam” tham gia hiệp ước thì sự chủ động và sự lãnh đạo vẫn thuộc về các nước công nghiệp phát triển.

     Các cộng đồng khoa học bắt đầu đóng vai trò quan trọng trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Đó là các mạng lưới và các nhóm bao gồm các nhà khoa học, các chuyên gia kỹ thuật đang nghiên cứu các vấn đề trong chính sách nào đó. Họ không chỉ xây dựng nền tảng khoa học khách quan để quản lý mà còn là các nhóm lợi ích có ảnh hưởng và đóng góp đáng kể vào quá trình hình thành hệ thống quản lý tài nguyên quốc tế. Chẳng hạn, hệ thống Nam cực chủ yếu thể hiện lợi ích của các cộng đồng khoa học, chú ý đến hoạt động nghiên cứu cũng như loại trừ khai thác không gian Nam cực cho quân sự. Về cơ bản, lợi ích của các cộng đồng khoa học có đặc điểm phi chính trị, trung lập và chú trọng nghiên cứu.

     Hiện nay, các tổ chức phi chính phủ, các công ty xuyên quốc gia, các cộng đồng khoa học và các chủ thể khác tham gia tích cực vào vấn đề quản lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Sự tham gia rộng rãi đó không chỉ giúp những người mới tham gia tuyên bố các lợi ích của mình mà còn giúp các chính phủ thu được nhiều lợi ích từ đặc điểm của hình thái mới.

    Tại Hội nghị Thượng đỉnh ở Nam Phi về phát triển bền vững, qua lăng kính luận thuyết của Fukian (eco-governmentality), lần đầu tiên sự đua tranh giữa hai kiểu hợp tác được tách ra, thể hiện sự đối lập của hai cơ chế quản lý.

     Kiểu thứ nhất do những người ủng hộ “thỏa thuận toàn cầu” (global deal) nêu ra, trước hết là sáng kiến của Đan Mạch và Nam Phi. Sáng kiến đó đặt ra nhiệm vụ giảm nợ cho các nước đang phát triển, đảm bảo thương mại trung thực và đảm bảo cho các nước “Nam” vào được thị trường “Bắc”. Các tác giả nhấn mạnh sự bất bình đẳng của bóc lột thuộc địa đã từng tồn tại trong lịch sử và xác định xóa bỏ đói nghèo là mục tiêu chính. Họ xuất phát từ sự cần thiết phải tăng ảnh hưởng của khoa học trong việc ra các quyết định về đảm bảo phát triển bền vững và kêu gọi tăng các nguồn lực tài chính để thực hiện các dự án. Trên thực tế, điều này cho phép xếp “khế ước toàn cầu” vào “các hiệp ước kiểu 1”, các cơ cấu tài chính với tư cách là chủ thể quản lý cơ bản của họ. Nguyên tắc tập trung của nhà nước và của hình tháp buộc phải coi tư tưởng “khế ước toàn cầu” là hình thức bắt buộc đặc thù nhằm mục đích đảm bảo phát triển bền vững. 

     Carl Death tìm thấy sự giống nhau trong quan điểm của các tác giả “thỏa thuận toàn cầu” - điều chỉnh quá trình sống và quá trình tự nhiên để phát triển bền vững và sự xuất hiện chính sách sinh học ở thế kỷ XX mà M.Fuko mô tả - “các kỹ thuật của quyền lực và tri thức làm cho quá trình sống được chú ý và việc kiểm soát, thay đổi chúng được bắt đầu”. Như vậy, sự tổ chức có kỷ luật của quyền lực - tri thức không tạo ra hợp tác giữa nhà nước với các lực lượng xã hội và các đoàn thể. Để thay thế, việc tạo cho trung tâm nào đó thẩm quyền tiếnhành các chiến lược sinh học và can thiệp được đề ra.

     Kiểu thứ hai xuất phát từ việc phê phán cách tiếp cận can thiệp, dựa vào các kỹ thuật tự do: “Bây giờ một điều đã trở nên dễ dàng là chỉ các cơ cấu truyền thống của quan hệ quốc tế, các cơ cấu thu hút sự tham gia của các quốc gia có chủ quyền thì không đủ để đạt được phát triển bền vững”. Đối lập với kiểu thứ nhất, kiểu thứ hai dành thế cho các chủ thể phi truyền thống của hệ thống chính trị tự thể hiện.

     Theo cách tiếp cận này, những vấn đề toàn cầu được hiểu theo cách khác. Thay thế các khái niệm và báo cáo về đói nghèo, trong cách tiếp cận mới, đói nghèo được coi như không đủ nguồn lực. Các cấu trúc tài chính được kiến nghị thay bằng thị trường tự do thị trường mà theo quan điểm của các nhà lý luận của cách tiếp cận này có khả năng giải quyết được những vấn đề đang nảy sinh. Chính vì vậy, phát triển bền vững dựa vào các thỏa thuận tự nguyện và tự tổ chức của các chủ thể.

     Quan điểm phát triển bền vững này được thống nhất ở Hội nghị Thượng đỉnh ở Johannesburg, nó được chấp nhận như là sự bổ sung cho mô hình cũ.

     Hội nghị “Thực tế toàn cầu của quản lý tài nguyên thiên nhiên: vai trò của xã hội công dân ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi” (Saint Petersburg, năm 2006) là sự phát triển những kết quả của Hội nghị Thượng đỉnh ở Johannesburg. Các nhà tổ chức hội nghị đưa ra thuật ngữ “các hạt nhân của quản lý toàn cầu”. Đây là “các trung tâm mà ở đó hình thành các thực tiễn quản lý mới với sự tham gia của các chủ thể tự do cho các mạng lưới khác nhau của hình tháp và của đất nước”. Liên hợp quốc, Liên minh châu Âu, Nghị định thư Kyoto, Công ước về đa dạng sinh học là các ví dụ về trung tâm quản lý toàn cầu. Trong đó, Liên hợp quốc, Liên minh châu Âu là trung tâm “cố định”, còn lại là trung tâm “cơ động”. Các trung tâm đó nghiên cứu, soạn thảo các quy tắc quản lý để áp dụng sang các lĩnh vực khác.

     Nhà tổ chức định hình một chuyển dịch quan trọng diễn ra trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Việc quản lý trở nên có “nhiều chủ thể”, phối hợp các nỗ lực của nhà nước, xã hội công dân và các doanh nghiệp. Xã hội công dân đóng vai trò là “nhà doanh nghiệp xã hội”, áp dụng thực tế đổi mới của quản lý toàn cầu trong các lĩnh vực của mình, còn các doanh nghiệp soạn thảo “chính sách xã hội và sinh thái, áp dụng các hệ thống nghĩa vụ tài chính tín dụng và kiểm toán độc lập. Tất cả những điều đó giúp cân bằng khía cạnh kinh tế sinh thái và xã hội của quản lý tài nguyên thiên nhiên”. Sự phối hợp của các trung tâm đó tạo ra chu tuyến của cái có thể gọi là quản lý mạng đối với tài nguyên thiên nhiên.

     Cơ sở của hệ thống quản lý tài nguyên thiên nhiên hiện nay vẫn là các quốc gia thống nhất trên cơ sở những quyết định của Liên hợp quốc. Việc phân bổ lại trách nhiệm giữa các trung tâm và chủ thể đang ngày một nhiều hơn; các tổ chức phi chính phủ và các công ty xuyên quốc gia tham gia vào quản lý tài nguyên thiên nhiên là các xu thế nói lên những chuyển dịch quan trọng. “Trong tổ chức có hàng ngàn chủ thể khác nhau hoạt động, các quyết định có thể do một chục hoặc vài chục chủ thể đưa ra (chẳng hạn G20 - 20 nước có ảnh hưởng kinh tế lớn nhất thế giới) và có thể có hiệu quả. Trong khi đó, doanh nghiệp ngày càng thâm nhập sâu hơn vào các lĩnh vực chính trị và xã hội”, “các quốc gia thường hoạt động theo kiểu công ty”, “các khu vực của nhiều nước tích cực hoạt động ở cấp độ siêu quốc gia (chẳng hạn, trong khuôn khổ Liên minh Châu Âu) còn các tổ chức phi chính phủ đóng vai trò là người khởi xướng các hiệp ước liên chính phủ”.

     Sự phối hợp của hai kiểu tạo ra thời kỳ quá độ có đặc điểm là đa nguyên các khuôn khổ và các cơ chế được sử dụng: đa phương và song phương, bắt buộc và kiến nghị, hành chính theo chiều dọc và theo chiều ngang.

     Tóm lại, quản lý hiệu quả tài nguyên thiên nhiên “có khả năng đáp ứng các tiêu chí của phát triển bền vững và nâng cao phúc lợi xã hội - sinh thái của dân cư khi các cấp chính quyền liên bang, khu vực và địa phương, doanh nghiệp, xã hội cùng nhau làm việc để tìm kiếm các công cụ và phương pháp giải quyết vấn đề một cách hiệu quả nhất”. Ở cấp độ quốc gia phải có quy định pháp luật của nhà nước, các đạo luật và sự điều hòa lợi ích của tất cả các tầng lớp trong xã hội và các cơ cấu kinh tế./.

 




Share Post




Một số bài viết khác

- Các yếu tố quyết định thành công cho hợp tác công – tư trong phát triển cơ sở hạ tầng (phần 2) - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà – Hiệu đính: Vũ Xuân Bình

- Các thành phố thông minh ở Châu Âu - Tác giả: Andrea Caragliu, Chiara Del Bo & Peter Nijkamp - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà - Hiệu đính: Trần Minh Hoàng

- Các yếu tố quyết định thành công cho hợp tác công – tư trong phát triển cơ sở hạ tầng (phần 1) - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà – Hiệu đính Vũ Xuân Bình

- Quản trị văn hóa và các ngành công nghiệp sáng tạo ở Singapore - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà – Hiệu đính: Nguyễn Thanh Bình

- Chiến lược chính phủ điện tử tại các nước phát triển và đang phát triển: Khung thực hiện và trường hợp thực tiễn (Phần 2) - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà - Hiệu đính: Vũ Xuân Bình

- Chiến lược chính phủ điện tử tại các nước phát triển và đang phát triển: Khung thực hiện và trường hợp thực tiễn (Phần 1) - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà - Hiệu đính: Vũ Xuân Bình

- Giao thông đô thị bền vững: Bốn khía cạnh đổi mới (Phần 2) - Tác giả: Todd Goldman & Roger Gorham - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà, Hiệu đính: Hồ Thị Tuyết Nhung

- Giao thông đô thị bền vững: Bốn khía cạnh đổi mới (Phần 1) - Tác giả: Todd Goldman & Roger Gorham - Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Hà - Hiệu đính: Hồ Thị Tuyết Nhung